keuangan negara

Just another WordPress.com weblog

ORGANISASI PENGELOLA KEUANGAN DAERAH

“Kelembagaan yg umum dibuat oleh daerah untuk melaksanakan otonominya adalah Dinas dan Badan daerah. Permasalahan yg muncul adalah sejauhmana daerah telah melakukan optimalisasi dalam pembentukan kelembagaannya. Selama ini gejala proliferasi kelembagaan sangat phenomenal pada Pemda di Indonesia. Pemekaraan kelembagaan tersebut dalam realitas lebih untuk mengakomodasikan birokrasi dibandingkan untuk benar-benar mengakomodasikan kepentingan publik.”

Beberapa perubahan mendasar yg terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah didasarkan pada UU 22/1999 dan UU 25/ 1999. Perubahan tersebut merubah peta pemerintahan secara keseluruhan di Indonesia termasuk perubahan terhadap pengelolaan keuangan daerah yg akan berimplikasi pula pada perubahan konstelasi organisasi pengelola keuangan di lingkup pemerintah daerah.

Implikasi perubahan perundangan yg bernuansa otonomi daerah menyentuh beberapa aspek penting antara lain aspek kelembagaan dan aspek keuangan. Aspek kelembagaan pada dasarnya adalah pewadahan dari urusan otonomi daerah. Kelembagaan yg umum dibuat oleh daerah untuk melaksanakan otonominya adalah Dinas dan Badan daerah. Permasalahan yg muncul adalah sejauhmana daerah telah melakukan optimalisasi dalam pembentukan kelembagaannya. Selama ini gejala proliferasi kelembagaan sangat phenomenal pada Pemda di Indonesia. Pemekaraan kelembagaan tersebut dalam realitas lebih untuk mengakomodasikan birokrasi dibandingkan untuk benar-benar mengakomodasikan kepentingan publik. Gejala tersebut muncul saat permendagri 39/1993 yg memberikan alternatif kepada daerah untuk menentukan kelembagaannya melalui pola maksimal dan minimal. Kebanyakan daerah cenderung untuk menerapkan kelembagaan maksimal untuk struktur organisasinya. Sistem SDO yg dulu pernah ada telah menjadi insentif bagi daerah untuk melakukan pemekaran karena resiko finansial dari pemekaran tersebut akan menjadi beban Pusat untuk menyiapkan tunjangan jabatan dan tambahan pegawainya.

Di masa sekarang  dengan dana perimbangan dari Pusat sebagai pengganti Inpres dan SDO, Pemda dipaksa untuk bersikap rational dalam menentukan kelembagaannya dengan menerapkan prinsip organisasi modern yg ramping struktur dan multi fungsi, mengingat beban pemekaran akan menjadi beban daerah sendiri. Namun dalam hal pembentukan kelembagaan dimaksud Pemda harus tetap pula memperhatikan esensi pembentukannya dan memperhatikan konsepsi pembagian tugas, sehingga dapat dibentuk kelembagaan yg dengan tugas dan fungsinya dapat menciptakan pemerintahan yg baik dan bersih.

Aspek keuangan, Adanya diskresi yg luas sebagaimana diatur dalam UU/1999 serta dana perimbangan sebagaimana diatur dalam UU 25/1999 akan mengurangi kecenderungan patronasi dan kooptasi pusat terhadap daerah melalui instrument keuangan daerah. Ini akan berimplikasi pada meningkatnya diskresi daerah dalam manajemen keuangannya. Anggaran daerah  yg merupakan sumber pembiayaan terbesar dalam roda pemerintahan daerah harus dikelola dengan menerapkan prinsip akuntabilitas, transparansi, dan dengan cara yg lebih luas, dalam rangka mewujudkan clean governance dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Kedua aspek diatas telah mengalami perubahan secara significant dan perubahan tersebut akan menyebabkan juga terjadinya perubahan dan permasalahan yg significant dalam penyelengaraan pemerintahan daerah. Berkaitan dengan kelembagaan, Permasalahan yg akan muncul yaitu dalam menggunakan kewenangan penentuan urusan, kelembagaan dan personilnya secara optimal, apakah dibutuhkan suatu dinas tersendiri yg menangani keuangan daerah. Disisi lain permasalahan dibidang keuangan berkaitan dengan kelembagaan, apakah pengelolaan/pengurusan keuangan secara kelembagaan telah dilakukan sesuai prinsip check and balance, yg dapat menjamin akuntabilitas dan transparansi.

Kep.Mendagri No.29 tahun 2002 merupakan regulasi baru, yg bagi Pemda merupakan acuan utama dalam pengelolaan keuangannya yg kemudian akan diimplementasikan melalui Perda.  Dalam sosialisasi Kep.Mendagri dimaksud, terdapat satu anjuran kepada Pemda untuk memisahkan Bagian/Subbagian Anggaran dari Biro/Bagian Keuangan untuk bergabung dengan Bapeda. Masalah diatas(tentang dinas keuangan), pemahamannya akan terkait dengan anjuran pemisahan Bagian/Subbagian Anggaran ini.

Konsepsi kewenangan pengurusan anggaran daerah

Layaknya dalam konsepsi pengurusan keuangan negara, Munculnya berbagai kewenangan dalam pelaksanaan anggaran daerah pada hakekatnya, merupakan manifestasi dari sikap ketidakpercayaan yg berkembang diantara individu yg diserahi tugas menyelenggarakan pelaksanaan anggaran. Sikap tersebut kemudian melahirkan gagasan untuk melakukan pengawasan. Wujud nyata ketidakpercayaan tersebut dituangkan dalam suatu sistem  pemisahan fungsi/kewenangan (seperation de pouvoir) dalam pelaksanaan anggaran. Sejalan  dengan pemisahan kewenangan tersebut, organisasi pelaksanaan anggaran pun kemudian mengenal pula pembedaan tahapan dalam proses pelaksanaan anggaran

Secara sederhana prinsip pemisahan kewenangan dimaksud menyatakan bahwa pelaksanaan anggaran harus diatur sedemikian rupa agar fungsi pengambil keputusan, yaitu kewenangan untuk mengambil tindakan yg dapat mengakibatkan terjadinya pengeluaran, terpisah dari fungsi pembayar, yaitu kewenangan untuk merealisasikan pengeluaran in real term. Pemisahan fungsi ini diyakini sebagai kunci bagi terselenggaranya administrasi keuangan yg baik, karena mencuatkan aspek transparansi pelaksanaan, dan juga tanggungjawab para fungsionaris anggaran.

Pelaksanaan anggaran oleh eksekutif didasarkan pada 3 pertimbangan yaitu: pertimbangan politis, dipatuhinya hak prerogratif lembaga legislative dibidang anggaran, pertimbangan finansial yg menghindari inefisiensi dan inefektivitas penggunaan anggaran dan pertimbangan administrative yg merupakan komitmen pihak eksekutif untuk memberikan jaminan tersedianya layanan publik yg layak. Berkaitan dengan pertimbangan ini maka diperlukan adanya dichotomi dalam organisasi pelaksanaan anggaran. Dichotomi yg memberikan garis yg tegas dalam kewenangan dan tanggungjawab bagi setiap pejabat pelaksana anggaran. Dichotomi antara otoritas yg dapat memutuskan terjadinya pengeluaran dan otoritas yg dapat memutuskan pengeluaran uang dari kas.

Dichotomi seperti di atas memiliki segi positif. Pembagian kewenangan yg tegas di antara para pejabat pemegang kekuasaan anggaran, secara teori, memungkinkan dikembangkannya mekanisme saling mengawasi (reciprocal control) di antara para pejabat yg dapat menghindarkan terjadinya penyalahgunaan wewenang penggunaan dana anggaran. Disamping itu, adanya dichotomi tersebut dapat menjamin terwujudnya keserasian tindakan dan kewajaran dalam penggunaan dana anggaran.

Pemikiran untuk memisahkan kewenangan dalam penyelenggaraan keuangan sebagaimana di atas, pada prinsipnya, menyiratkan gagasan  bahwa semua kegiatan yg mengakibatkan keluarnya uang secara fisik dari kas daerah dalam rangka merealisasikan program pemerintah, harus ditangani secara sentralistis dan dipercayakan kepada otoritas sentral. Kendati keputusan pengeluaran itu sendiri dilakukan oleh pihak lain, yaitu para kepala dinas teknis.

Konsep ini, dalam praktek pengelolaan negara, melahirkan pejabat pelaksana anggaran yg dinamakan ordonateur, yaitu otoritas yg memiliki kewenangan untuk memutuskan terjadinya pengeluaran negara dan comptable, yaitu otoritas yg dapat memutuskan pengeluaran uang dari kas negara. Dalam kenyataan, yg dimaksud dengan ordonateur, adalah para pimpinan departemen. Sedangkan comptable, yg merupakan otoritas tunggal, adalah menteri keuangan.  Hal tersebut dalam organisasi pengelola keuangan daerah akan setara dengan para kepala dinas teknis, sebagai ordonateur dan kepala dinas keuangan, sebagai comptable .

Dari konstelasi organisasi yg ditampilkan, semangat ketidakpercayaan yg melandasi pemikiran pelaksanaan anggaran dimaksud, menempatkan comptable sebagai unsur pengawas terhadap segala langkah atau tindakan yg dilakukan oleh para ordonateur.  Pengawasan yg dilakukan comptable terhadap para ordonateur dikenal dengan tindakan verifikasi atas aspek legalitas, yuridiktas dan oportunitas.

Disamping itu, pemisahan kewenangan dimaksud memungkinkan terdapatnya akuntabilitas yg jelas bagi masing-masing pejabat. Prakteknya dalam pengelolaan anggaran daerah para kepala dinas (ordonateur) akan memiliki kewenangan mengadakan perikatan, membebankan pada anggaran yg tersedia di dinasnya, dan memberikan perintah pembayaran (administrative beheer). Sedangkan kepala dinas keuangan (comptable) melakukan pengujian  tindakan para kepala dinas atas dasar aspek tersebut diatas, dan kemudian, bila ternyata seluruh tindakan dimaksud memenuhi persyaratan untuk dilaksanakan pembayarannya, melakukan pembayaran (comptable beheer).

Beranjak konsepsi dichotomis dalam pola organisasi pelaksanaan anggaran yg bersifat universal ini, dimana secara prinsip menyerahkan kewenangan pelaksanaan anggaran kepada dua kelompok pejabat yg berbeda yg memiliki status setara dalam organisasi pemerintahan, memungkinkan adanya fungsi saling mengawasi (reciprocal control) diantara para pejabat pengelola keuangan, untuk itu kiranya patut dipertimbangkan terbentuknya suatu dinas keuangan yg memiliki satus setara dengan dinas teknis, untuk menjamin terciptanya akuntabilitas dan transparansi dalam pengelolaan keuangan daerah.

Bagian/Subbag Anggaran

Biro/Bagian Keuangan merupakan organ pengelola keuangan daerah yg memiiliki posisi sebagai penanggungjawab keuangan dan perekonomian daerah. Sedangkan Bapeda adalah lembaga daerah yg seharusnya lebih banyak berkonsentrasi pada masalah-masalah penyusunan kebijakan program pembangunan ekonomi daerah.

Peran yg harus dimiliki Biro/Bagian Keuangan, tentunya terasa demikian besar dan sangat penting sebagai penentu kebijakan perekonomian daerah. Demikian pula halnya peran Bagian/Subbagian  Anggaran sebagai perencana, penyusun dan sekaligus unsur pelaksana anggaran daerah. Kepmen 29/2002 yg menyiratkan anjuran untuk segera memisahkan Bag/Subbagian Anggaran dari Biro/Bagian Keuangan untuk bergabung dengan Biro/Bag Sungram  Bapeda, merupakan hal yg harus dicermati kembali.

Menteri Keuangan yg analog dengan Biro/Bagian Keuangan, memiliki kedudukan yg demikian penting di antara menteri lainnya dan merupakan primus inter pares. Bahkan, menurut penelitian, kedudukan menteri keuangan di beberapa negara seolah merupakan wakil kepala pemerintahan (perdana menteri) dengan menyandang berbagai tugas penting dan sangat menentukan, terutama, dalam menjamin terselenggaranya kegiatan pemerintahan dan kemakmuran rakyat. Sementara itu, Ditjen Anggaran yg analog dengan Bag/Subbagian Anggaran, sebagai penyusun, perencana dan juga unsur pelaksana anggaran merupakan personalitas yg memiliki kedudukan tinggi yg tercermin dalam kapasitasnya, mewakili kepala pemerintahan, untuk menetapkan besarnya alokasi anggaran yg dapat diberikan kepada masing-masing departemen. Bila diperhatikan, kapasitas yg dimiliki tersebut menempatkan Dirjen Anggaran sebagai the real national minister of finance. Oleh sebab itu, tidak heran bila, kedudukan Dirjen Anggaran dibeberapa negara, disejajarkan dengan kedudukan seorang menteri.

Dengan perbandingan yg setara tersebut, Bila diamati, Bag/Subbagian Anggaran selama ini memang diposisikan sebagai satu titik dalam rangkaian siklus anggaran, yaitu: pelaksanaan anggaran. Jika anjuran pergeseran Bag/Subbagian Anggaran ke Bapeda diterapkan maka hal ini merupakan suatu deformasi. Bahkan yg selama ini terjadipun, secara konsepsi terdapat kesalahan persepsi mengenai tugas/ fungsi perencanaan anggaran yg ada di tangan Bag/Subbagian Anggaran, tugas/ fungsi yg selama ini oleh berbagai pihak diyakini sebagai fungsi  penganggaran (budgeting function), sebenarnya hanya merupakan budget scrutinization yg secara prinsip berada dalam budget implementation area.

Secara konkrit dapat dilihat selama ini, bahwa berbagai keputusan (pengeluaran) anggaran merupakan kewenangan collegial antara Bappeda dan Bag/Subbagian Anggaran. Sedangkan Biro/Bagian Keuangan (dan terlebih lagi Bag/Subbagian Anggaran) merupakan pelaksana keputusan tersebut. Pengaburan kewenangan dan tugas dimaksud bila dikaji ternyata bersumber pada mis-interpretasi dan mis-persepsi terhadap analogi praktek yg berlangsung dalam pengelolaan keuangan negara (kewenangan collegial antara Bappenas dan Ditjen Anggaran) yg jelas bergeser dari konsepsi.

Bag/Subbagian Anggaran dengan fungsinya saat ini saja, sudah selayaknya dikaji kembali. Berbagai potensi yg ada harus dikembangkan dan diarahkan, bukan hanya sekedar untuk dapat menjawab bagaimana menyalurkan dana dengan cepat, aman dan memenuhi segi-segi akuntabilitas, melainkan lebih pada pemikiran-pemikiran yg bersifat makro-strategis. Sejalan dengan pemikiran di atas, Bag/Subbagian Anggaran harus merupakan organ satu-satunya yg memiliki kewenangan penyusunan anggaran daerah, setelah  garis besar dan pokok-pokok  kebijakan pemda yg berkaitan dengan penyusunan anggaran  ditetapkan. Usulan garis besar dan pokok-pokok kebijakan pemerintah itu sendiri, yg pada umumnya lebih dikenal dengan istilah perspektif anggaran, dilakukan oleh Bag/Subbagian Anggaran atas dasar hipotesa ekonomi, pelaksanaan anggaran periode lalu dan berbagai kebijakan pemerintah di masa datang. Dalam kaitan penyusunan perspektif anggaran tersebut, Bag/Subbagian Anggaran bertindak selaku koordinator dalam menangani penerimaan daerah untuk melakukan evaluasi terhadap penerimaan daerah.

Sementara itu, dalam rangka penyusunan anggaran daerah, setiap dinas harus menyampaikan usul anggaran ke Bag/Subbagian Anggaran untuk dievaluasi dan dibahas bersama dengan wakil dinas untuk menetapkan plafon anggaran dinas yg bersangkutan. Hasil pembahasan tersebut kemudian dituangkan dalam RAPBD untuk kemudian disampaikan kepada kepala daerah untuk selanjutnya disampaikan kepada lembaga legislative.

Pola demikian memberikan kewenangan prerogatif kepada Bag/Subbagian Anggaran untuk menetapkan plafon anggaran suatu dinas, sedangkan ketidaksepakatan yg mungkin terjadi antara Bag/Subbagian Anggaran dengan dinas terkait hanya dapat diselesaikan/ diputuskan oleh Kepala daerah, termasuk kesepakatan yg mungkin terjadi antara Bag/Subbagian Anggaran dengan Biro/Bagian Keuangan. Tugas dan fungsi yg dibebankan pada Bag/Subbagian Anggaran sebagaimana tersebut di atas akan menempatkan Bag/Subbagian Anggaran sebagai perencana anggaran, dan sekaligus merupakan pengawas terhadap pelaksanaan anggaran masing-masing dinas.

Dalam pada itu, dari uraian diatas dua hal yg perlu dipertimbangkan kembali secara seksama. Pertama, peran dan status Biro/Bagian Keuangan yg membidangi masalah ekonomi dan keuangan, selayaknya memiliki status setara secara struktural dengan dinas sebagai pengguna anggaran, untuk menjamin berjalannya mekanisme check and balance. Kedua adalah,  pemikiran untuk menggabungkan Bag/Subbagian Anggaran  yg merupakan the real national minister of finance-nya Pemda kedalam BAPPEDA, selayaknya tetap sebagai pemegang kekuasaan dalam penyusunan, perencanaan dan juga sebagai unsur pelaksana anggaran dengan struktur kelembagan yg mandiri, tetap dibawah Biro/Bagian Keuangan, yg merupakan institusi setingkat Dinas.

oleh: Syakran Rudy

peneliti LM Patria Artha Makassar

dimuat di harian Fajar Makassar 2003

October 18, 2009 - Posted by | keuangan daerah

No comments yet.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

%d bloggers like this: