Dengan diundangkannya UU 22/1999 tentang pemerintahan daerah dan UU 25/1999 tentang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah telah menyebabkan terjadinya berbagai perubahan mendasar dalam penyelenggaran pemerintahan daerah.

Perubahan tersebut merubah peta pemerintahan secara keseluruhan di Indonesia, termasuk terhadap pengelolaan keuangan daerah yang salah satunya berimplikasi juga pada perubahan penyusunan Anggaran pemerintah.

Hal-hal pokok dari perubahan trersebut antara lain; pertama, terjadi perubahan mendasar dalam aspek keuangan daerah, adanya diskresi yang luas sebagaimana diatur dalam UU 22/1999, serta dana perimbangan sebagaimana diatur dalam UU 25/1999, akan mengurangi kecenderungan patronasi dan kooptasi yang dilakukan pusat terhadap daerah dalam manajemen keuangannya. Dengan adanya diskresi yang luas tersebut, pemerintah daerah akan dapat menentukan pengeluaran sesuai dengan kebutuhan dan prioritas daerah. Kondisi tersebut secara bertahap akan mengurangi gejala penyeragaman dalam pemanfaatan keuangan daerah sehingga daerah akan dapat lebih leluasa menggunakan inisiatif dan inovasi dalam pemanfaatan anggaran.

Hal pokok kedua adalah, terjadinya pemberdayaan DPRD dimana UU 22/1999 telah mewajibkan kepala daerah untuk bertanggungjawab kepada DPRD. Meningkatnya peran DPRD tersebut akan mempengaruhi hubungan kerja antara DPRD sebagai unsur legislatif (wakil masyarakat) dengan kepala daerah sebagai unsur eksekutif termasuk dalam hal penyusunan anggaran yang harus mendapat persetujuan DPRD sebelum dijalankan.

Hal pokok ketiga, yaitu perubahan mendasar dalam aspek manajemen pelaksanaan urusan otonomi yang pada gilirannya akan bermuara pada pelayanan masyarakat. Era reformasi telah menuntut adanya transparansi dari pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, melalui program-programnya yang di wujudkan dalam bentuk anggaran, dengan tetap harus memperhatikan sisi akauntabel dalam pelayanan . Masyarakat bukan lagi semata –mata sebagai customer atau client dari pemerintah daerah tapi juga sebagai citizen yang memberikan legitimasi politik kepada pemerintah daerah, yang makin dituntut akauntabel pada electorate-nya.

Dari ketiga hal pokok diatas terdapat benang merah yang jelas berkaitan dengan : anggaran. Pemerintah dalam hal ini akan dapat lebih leluasa menggunakan inisiatif dan inovasinya dalam menggunakan anggaran, namun disisi lain DPRD yang merupakan wakil masyarakat yang makin diberdayakan akan tetap melakukan penilaian kewajaran terhadap anggaran yang disusun oleh unsur eksekutif daerah dengan memperhatikan arti anggaran sebagai alat pemerintah dalam meningkatkan pelayanan kepada masyarakat yang memberikan amanatnya kepada DPRD.

Sehingga dengan otonomi daerah dalam prakteknya terjadi perubahan yang signifikan dalam proses penyusunan anggaran yang merupakan salah satu dimensi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Arti pentingnya anggaran bagi suatu pemerintahan daerah dapat difahami dari sisi makna, bahwa anggaran sebagai rencana keuangan pemerintah, dalam menyelengarakan pemerintahan untuk satu tahun anggaran yang akan datang, dimana penyelenggaraan pemerintahan itu akan selalu berorientasi pada peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat. Bila hal ini dikaitkan dengan peran DPRD dalam penetapan anggaran dan ditengah perkembangan pengertian tentang anggaran yang telah menyimpamg (bias) terhadap gagasan universal hukum keuangan, ternyata ada satu hal yang harus segera disamakan persepsi antar fihak terkait tentang pengertian anggaran itu sendiri. Pembiasan pemahaman selama ini telah menyebabkan timbulnya perbedaan sudut pandang tentang anggaran. Terakhir dimuat dalam salah satu media lokal bahwasanya ‘terdapat kesulitan dalam menyamakan persepsi tentang anggaran.’

Untuk itu penting rasanya untuk segera menyamakan persepsi dengan kembali kepada pengertian konsepsional tentang anggaran, suatu pengertian yang akan dapat diterima berbagai fihak terkait dengan anggaran, baik eksekutif daerah maupun legislatif yang dalam konteks politis kelembagaan merupakan wakil masyarakat dalam hal penetapan anggaran.

Pengertian Konsepsional

Pengertian anggaran yang tampaknya relatif cukup komprehensif dan cocok untuk dijadikan acuan, antara lain dikemukakan oleh Eric Kohler (A Dictionary for Accountants) yang mendefinisikan anggaran sebagai :

1. 1. Suatu rencana keuangan yang merupakan patokan dan pengendalian terhadap kegiatan di masa datang;
2. 2. Oleh sebab itu, merupakan prakiraan terhadap biaya di masa datang;
3. 3. Suatu rencana yang sistematik tentang penggunaan tenaga kerja, bahan atau sumber lainnya.

Bila diperhatikan, definisi di atas mencerminkan berbagai fungsi anggaran. Dari fungsi-fungsi yang ada, 2 di antaranya merupakan fungsi yang dianggap sangat penting. Pertama, anggaran berfungsi sebagai suatu rencana, yang berisi tentang kebutuhan akan berbagai faktor (misalnya : uang kas, kapasitas produksi, dlsb) pada suatu waktu tertentu. Sementara itu, rencana itu sendiri memiliki fungsi sebagai penyedia informasi dan juga memberikan arah untuk keputusan berikutnya. Kedua, anggaran dapat berfungsi sebagai suatu pengendali, yang berisi tentang kriteria biaya atau kinerja untuk kemudian dibandingkan dengan pelaksanaannya. Dalam fungsi kedua tersebut anggaran dipandang sebagai suatu sarana yang memudahkan penilaian dan juga memberikan dorongan terhadap langkah-langkah efisiensi.

Pemberian makna umum sebagaimana tersebut di atas, dapat pula dilakukan bagi anggaran yang disusun oleh pemerintah atau yang disebut dengan anggaran pemerintah. Oleh sebab itu, Goedhart menyatakan pula bahwa anggaran, pada prinsipnya, merupakan suatu rencana keuangan. Namun demikian, Goedhart berpendapat bahwa pemaknaan yang demikian hanya dapat dilakukan sepanjang peninjauan anggaran dilakukan dari sudut pandang sosial-ekonomis. Sementara itu, bila peninjauan tersebut dilakukan dari sudut pandang hukum tata pemerintahan, Goedhart berpendapat bahwa anggaran adalah keseluruhan undang-undang yang ditetapkan secara periodik, yang memberi kuasa kepada kekuasaan eksekutif untuk melaksanakan pengeluaran mengenai periode tertentu dan menunjukkan alat-alat pembiayaan yang diperlukan untuk menutup pengeluaran tersebut.

Pandangan Goedhart dari sudut hukum tata pemerintahan tersebut, bila diamati, menyiratkan 2 hal yang sangat penting, yaitu :

Pertama, bahwa anggaran merupakan produk lembaga legislatif;

Kedua, bahwa anggaran, pada prinsipnya, merupakan pemberian kuasa (otorisasi) lembaga legislatif kepada lembaga eksekutif.

Pandangan serupa dikemukakan pula oleh Robert T. Golembiewski dan Jack Rabin yang menyatakan bahwa :

. . . . .budgeting is at once a technical and a political matter, an issue of miniscule procedure as well as lofty policy and substance. This point has sometimes been lost sight of, with profound consequences.

Berkaitan dengan itu, Otto Eckstein dalam bukunya public finance, juga menyatakan bahwa anggaran adalah suatu perincian yang lengkap tentang pengeluaran-pengeluaran dan penerimaan-penerimaan yang diperkirakan oleh pemerintah. Lebih lanjut dinyatakan bahwa cabang eksekutif pemerintah mencapai keputusan-keputusan pengeluaran dan perpajakan dalam menyiapkan dokumen ini; sedangkan cabang legislatifnya mempelajari usul-usul yang dikemukakan dan memberikan pendapatnya tentang rencana-rencana perpajakan pemerintah untuk kemudian menetapkannya menjadi undang-undang.

Bila diperhatikan, pandangan di atas dilandasi oleh suatu sudut pandang dimana studi tentang keuangan pemerintah, pada hakekatnya, bukanlah merupakan studi ilmu ekonomi, melainkan cabang studi ilmu hukum dan ilmu politik. Dan ilmu keuangan pemerintahan, dipandang sebagai suatu studi yang mengkaji hubungan hukum antara lembaga-lembaga politik suatu pemerintahan, dalam hal ini lembaga legislatif dan lembaga eksekutif, dalam rangka pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan.

Sejalan dengan itu, berbagai kepustakaan tentang keuangan pemerintahan, pada umumnya, menyatakan bahwa anggaran adalah suatu dokumen atau keseluruhan dokumen yang berisi prakiraan dan pemberian otorisasi atas sumber pembiayaan dan pengeluaran berbagai lembaga pemerintahan.

Pengertian di atas, pada hakekatnya, mencerminkan 2 sifat dasar anggaran. Pertama, anggaran merupakan suatu dokumen yang menyangkut prakiraan tentang kegiatan keuangan yang nantinya akan dilaksanakan. Kedua, anggaran merupakan suatu dokumen yang berisikan pemberian otorisasi dari pemegang kekuasaan legislatif kepada pemegang kekuasaan eksekutif, atau secara umum, dari pemegang kekuasaan politik kepada pemegang kekuasaan administratif.

Pemberian otorisasi lembaga legislatif tersebut dipandang sebagai cerminan sifat politik dokumen anggaran yang merupakan kunci pokok perbedaan karakter antara keuangan pemerintahan dan keuangan individu. Dalam kaitan itu, kredit anggaran harus dipandang dari sudut pandang yuridis. Kredit anggaran harus diartikan sebagai suatu pemberian otorisasi untuk melakukan pengeluaran. Bukan diartikan sebagai ketersediaan uang dalam kas, yang pada hakekatnya merupakan pengertian material. Oleh karena itu, menurut kenyataan, kredit anggaran dapat diberikan kepada pemerintah, kendati tidak tersedia dana untuk membiayai pengeluaran yang direncanakan.

Namun sebaliknya, lembaga legislatif dapat menolak memberikan otorisasi pengeluaran kepada pemerintah, kendati tersedia cukup dana untuk pembiayaan kegiatan yang diusulkan, bilamana lembaga legislatif tidak menghendaki kegiatan tersebut dilaksanakan.

Mengacu pada berbagai pemikiran di atas, maka dapat diambil suatu kesimpulan, bahwa anggaran adalah suatu bentuk kesepakatan, yaitu kesepakatan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif untuk melaksanakan rencana kegiatan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.

Kesepakatan yang mengandung pemberian persetujuan terhadap rencana kegiatan yang diajukan oleh lembaga eksekutif, sekaligus merupakan persetujuan pemberian otorisasi pengeluaran dan pencarian sumber pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut. Persetujuan terhadap rencana kerja lembaga eksekutif oleh lembaga legislatif membawa konsekwensi terhadap persetujuan rencana keuangan yang diajukan. Kesepakatan tersebut membawa implikasi bahwa :

1. Pemberian persetujuan tersebut, di satu pihak, melahirkan hak kepada lembaga legislatif untuk melakukan pengawasan terhadap lembaga eksekutif atas pelaksanaan persetujuan dimaksud.

1. Pemberian persetujuan tersebut, di lain pihak, melahirkan kewajiban bagi lembaga eksekutif untuk melaksanakan persetujuan yang telah disepakati.

Ditinjau dari segi jumlah dan perannya dalam perekonomian, anggaran memiliki fungsi politik, ekonomi dan sosial. Hal ini terlihat bahwa dalam rencana kerja yang diajukan ke lembaga legislatif yang dimanifestasikan dalam jumlah-jumlah uang, pada hakekatnya, merupakan pilihan yang menampilkan arah kebijakan politik lembaga eksekutif. Sehingga diskusi anggaran di lembaga legislatif, pada prinsipnya, adalah suatu bentuk kompromi untuk mencari kesepakatan tentang arah kebijakan politik yang akan ditempuh dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Sementara itu, jumlah-jumlah yang terkandung dalam anggaran menunjukkan derajad campur tangan pemerintah pada perekonomian yang sangat berpengaruh pada tingkat kesejahteraan masyarakat

Anggaran Rutin- Anggaran Pembangunan

Ada hal lain yang juga harus dikembalikan pada pola fikir yang mendasar dalam kaitannya dengan anggaran yaitu, dikotomi antara anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Hal ini selalu diperdebatkan, khususnya pada proses penyusunan dan penetapan anggaran yaitu mengenai besaran antara keduanya dalam komposisi suatu anggaran.

Secara historis munculnya anggaran rutin dan anggaran pembangunan dikarenakan tuntutan dari fungsi mikro-ekonomis anggaran itu sendiri, yang menghendaki pembagian yang jelas menurut tempat biaya (satuan organisasi) dan jenis biayanya. Selain itu sistem keuangan Indonesia termasuk didalamnya sistem anggaran, telah banyak mengadopsi prinsip-prinsip keuangan dari eropa daratan (mengingat indonesia bekas jajahan belanda).

Pembagian anggaran dalam 2 bagian, dikenal dengan sebutan ‘prancis kontinental’. Anggaran dibagi dalam dua buah nisan (diensten) yang besar yaitu, pembagian dalam dinas biasa (gewone dienst) dan dinas modal atau dinas luar biasa (kapitaal dienst) atau (buitengewone dienst).

Dasar fikir pembagian ini ialah, bahwa dinas luar biasa nantinya harus dibiayai dengan ‘pendapatan luar biasa’ yaitu, pinjaman. Dinas biasa dibelanjai dengan pendapatan biasa, seperti pajak dan lain sebagainya. Pembagian anggaran rutin dan anggaran pembagunan didasari hanya sebatas perkiraan mengenai sumber pendanaannya apakah suatu kegiatan/pekerjaan akan dibiayai dari pinjaman atau penerimaan rutin lainnya.

Dalam hal munculnya perdebatan mengenai besaran anggaran rutin yang dibandingkan dengan anggaran pembangunan, sebaiknya kita kembali pada tujuan suatu pemerintahan, yaitu memberikan pelayanan publik, dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Tujuan ini dituangkan dalam bentuk program-program yang kemudian untuk implementasinya akan dirinci dalam sebuah rencana kerja berupa angka-angka (rencana keuangan) yang kemudian dikenal dengan sebutan anggaran.

Jika dalam suatu anggaran pemerintah ternyata, anggaran rutin lebih besar dari anggaran pembangunan ataupun sebaliknya, tidaklah dapat dibandingkan langsung secara gamblang, bahwa jika anggaran rutin lebih besar dari anggaran pembangunan , berarti tidak ada atau sedikit dilakukan pembangunan dalam satu tahun anggaran tersebut, tidak ada peningkatan pelayanan publik dan kurang bisa meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Hal ini satu deviasi persepsi, karena anggaran hanya dapat dibaca jika dibandingkan dengan program-program yang dibuat sebelumnya dengan mengacu pada dua tujuan penyelenggaraan pemerintahan.

Untuk itu jangan terlalu mengkaitkan, bahwa jika anggaran pembangunan kecil, tidak menimbulkan kesejahteraan masyarakat. Disamping itu harus juga difahami esensi anggaran pembangunan yaitu, investasi yang dapat meningkatkan kesejahteraan dan mempunyai impact ekonomis, pemahaman tentang anggaran pembangunan secara teoritis adalah pengeluaran yang diharapkan memberikan nilai tambah(Somitro: Ekonomi Pembangunan) tetapi yang terjadidi masyarakat adalah perluasan definisi yaitu, yang dimaksud dengan anggaran pembangunan adalah pembangunan fisik, hal ini merupakan pemahaman yang bias sehingga lepas dari patokan dasar apakah pengeluaran tersebut menghasilkan produk yang dapat memberikan nilai tambah atau tidak. Suatu pekerjaan yang dibiayai anggaran pembangunan jika tidak mempunyai dua hal tersebut maka pekerjaan itu secara prinsip, tidak termasuk dalam anggaran pembangunan. Pemahaman yang menyimpang pun terjadi dengan menjustifikasi bahwa anggaran pembangunan harus lebih besar dari anggaran rutin, padahal jika pelayanan public dan kesejahteraan belum tercapai, maka yang harus segera diusahakan adalah peningkatan layanan public tersebut baik dibiayai dari anggaran rutin maupun anggaran pembangunan.

Sehingga tidak perlu lagi untuk diperdebatkan besaran anggaran pembangunan/anggaran rutin, karena yang paling penting; ialah apakah pengeluaran tersebut mempunyai impact ekonomis sehingga dapat meningkatkan kesejahtearaan masyarakat dan meningkatkan pelayanan publik.

Bahkan dibeberapa negara telah muncul suatu gagasan, dengan apa yang disebut Unifikasi Budget, yaitu suatu pemikiran yang meniadakan dikotomi anggaran rutin- anggaran pembangunan, tetapi yang diutamakan adalah, anggaran harus mengacu pada tujuan penyelenggaran pemerintahan.

Uraian diatas meskipun belum menguraikan lengkap tentang anggaran sepenuhnya, tampaknya sudah mampu untuk memberikan jawaban yang jelas, tentang ‘kesulitan dalam hal menyamakan persepsi tentang anggaran’.

Anggaran merupakan suatu bentuk kesepakatan antara eksekutif dan legislatif tentang arah kebijakan politik yang akan dilakukan dalam satu tahun anggaran yang akan datang. Pemberian persetujuan terhadap rencana kegiatan yang diajukan eksekutif sekaligus merupakan pemberian otorisasi pengeluaran dan pencarian sumber pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut.

Perbedaan persepsi yang ada tentang anggaran rutin-pembangunan, kita harus kembali kepada tujuan penyelenggaraan pemerintahan. Apakah suatu kegiatan dibebankan pada anggaran rutin atau anggaran pembangunan pada dasarnya tidak terlalu penting untuk diperdebatkan, karena parameter yang lebih mendasar adalah, pengkajian kembali oleh lembaga legislatif, sejauh mana kegiatan-kegiatan tersebut dapat menyentuh kepentingan dalam upaya peningkatan pelayanan public dan kesejahteraan masyarakat.

Pengembalian pemahaman kepada pengertian yang lebih konsepsional, akan dapat lebih membantu dalam mengklasifikasikan program/kegiatan yang harus dimasukkan dalam anggaran dengan skala prioritas, mengingat anggaran selalu mempunyai suatu batas tertinggi yang tidak dapat dilampaui, sedangkan disisi lain selalu terjadi peningkatan jumlah kegiatan yang harus dibiayai oleh anggaran pemerintah (wensbegrootings).

Syakran Rudy, peneliti LM STIE-Patria Artha

harian fajar Makassar,  Juli 2001,Makassar

Haruskah Pejabat Tata Usaha Negara diwajibkan membayar uang paksa, ketika tidak melaksanakan keputusan Pengadilan TUN ? Kendati kewajiban untuk itu telah dituangkan dalam UU No.9/ 2004, yang merupakan revisi UU No.5/ 1986 Tentang PTUN, pelaksanaannya tidak mudah untuk diwujudkan. Tampaknya, hambatan yang ada, sementara ini, cenderung dituduhkan karena belum adanya peraturan pemerintah yang mengatur pelaksanaan UU No.9/2004, yang antara lain mengatur tentang uang paksa tersebut. Namun demikian, tidak kunjung lahirnya peraturan pemerintah itu sendiri mestinya layak dipertanyakan.

Bila berbagai pendapat yang muncul di masayarakat layak dipertimbangkan, kegamangan beberapa pihak di pemerintahan untuk menerbitkan peraturan pemerintah terkait dengan undang-undang dimaksud, kemungkinan disebabkan adanya beberapa aspek dalam undang-undang itu sendiri yang tampaknya masih memerlukan kejelasan. Hal ini dapat dilihat dengan jelas dalam batang tubuh UU No. 9/2004, misalnya, bahwa pertanyaan terkait dengan siapa yang menjadi subyek, peran dari subyek, maupun tanggungjawab subyek, tidak mudah untuk diberikan jawaban yang tidak menimbulkan perdebatan. Belum lagi pertanyaan yang lebih mendasar, yang melatarbelakangi gagasan lahirnya lembaga uang paksa, yaitu tentang mengapa keputusan pengadilan TUN tidak dilaksanakan oleh si subyek yang mengambil keputusan yang kemudian menjadi obyek gugatan.

SUBYEK PENGAMBIL KEPUTUSAN

Dari pasal 1 angka 3 UU No. 5/1984 dapat diperoleh kesimpulan bahwa subyek yang melakukan pengambilan keputusan dalam Tata Usaha Negara terdiri dari Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Dalam terminologi hukum subyek dimaksud dikenal dengan nama badan hukum dan pribadi, atau personne morale dan personne physique.

Kendati pada akhirnya dapat disepakati, masih banyak diantara ahli hukum yang tidak sependapat bahwa badan hukum merupakan subyek hukum yang cakap melakukan tindakan hukum, kecuali dilakukan oleh para pejabat yang mendukungnya. Namun demikian, patut diakui bahwa akibat dari tindakan hukum yang notabene dilakukan oleh para pengelolanya ditanggung oleh badan hukum dimaksud. Dalam pemikiran legistik, hal ini dimungkinkan karena suatu institusi dipersonifikasikan, dan hal itu didukung oleh adanya status hukum institusi dimaksud.

Hal yang demikian tidak analog dengan institusi pemerintahan, terlebih bila dikaitkan dengan konteks Ekonomi dan Keuangan Negara terkait dengan peran negara sebagai otoritas. Dalam konsep sosio ekonomi, peran negara dibedakan sebagai otoritas (authority) dan sebagai individu. Dalam perannya sebagai otoritas, negara diwujudkan dengan adanya kementrian-kementrian yang pada prinsipnya bertugas menjamin kesejahteraan masyarakat dengan mengutamakan kepentingan publik. Sedangkan, dalam perannya sebagai individu, negara diwujudkan dalam bentuk institusi setara swasta yang bergerak di sector perekonomian, seperti BUMN.

Dalam kedudukannya sebagai otoritas, berbagai bagian/ unit organisasi dari kementrian negara tidak dapat dipandang cakap melakukan perbuatan hukum. Oleh karena itu, dalam berbagai hal, tindakan hukum yang dilakukan selalu dilakukan oleh pejabatnya untuk dan atas nama institusi. Hal ini disebabkan insitusi pemerintahan tidak dapat dipersonifikasikan, karena tidak memiliki status hukum seperti layaknya badan hukum privat. Kecuali dalam hal tertentu, dan ini dilakukan pada tingkat lembaga yang paling tinggi, misalnya kementrian.

KENAPA KEPUTUSAN PENGADILAN TUN TIDAK DILAKSANAKAN ?

Mengutip penelitian seorang Hakim pada Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara di Medan, sebagaimana dilansir oleh Koran Kompas terbitan tanggal 13 Januari 2006, dalam periode 1991-2003 hanya 28,59 % dari seluruh putusan yang memiliki kekuatan hukum tetap dan nilai eksekusi yang dilaksanakan oleh pejabat yang tergugat.

Rendahnya pelaksanaan keputusan dimaksud seharusnya tidak serta merta dipersepsikan sebagai ketidakpatuhan para Pejabat Tata Usaha Negara. Menurut kenyataan, hal ini seringkali diakibatkan oleh perbedaan pertimbangan hukum (le bien fonde) yang digunakan Pengadilan Tata Usaha Negara dalam menjatuhkan keputusan dengan pertimbangan hukum dalam pengambilan keputusan di tingkat administrasi.

Contoh kasus yang sering terjadi, misalnya dalam masalah sengketa di bidang kepegawaian. Berdasarkan PP 30 Tahun 1980 Tentang Peraturan Disiplin Pegawai Negeri, seorang Pejabat Tata Usaha Negara dapat menjatuhkan hukuman disiplin kepada pegawai bawahannya mulai dari tingkat yang paling ringan hingga yang paling berat, yaitu dalam bentuk pemberhentian tidak dengan hormat sebagai Pegawai Negeri Sipil, karena pelanggaran disiplin.

Seringkali keputusan pemberhentian baik dengan hormat maupun tidak dengan hormat yang ditetapkan oleh Pejabat Tata Usaha Negara, karena tidak masuk kantor dalam suatu kurun waktu tertentu, dipatahkan oleh keputusan Pengadilan Tata Usaha Negara. Kendati, pengambilan keputusan di tingkat administrasi telah mengikuti prosedur yang ditetapkan dan didasarkan pada bukti-bukti yang kuat yang mendukung pengambilan keputusan dimaksud.

Kasus lain di bidang kepegawaian yang tidak kalah menonjol antara lain adalah terkait dengan prinsip non akumulasi hukuman. Hal ini terutama terkait dengan masalah penyalahgunaan/ penggelapan keuangan negara. Menurut hukum administrasi keuangan negara, dipulihkannya kembali kerugian negara sebagai akibat terjadinya financial fraude oleh seorang pegawai negeri tidak menutup kemungkinan dijatuhkannya hukuman administrasi — hingga pemecatan tidak dengan hormat—- kepada pegawai yang bersangkutan. Namun, seringkali dijumpai bahwa keputusan dimaksud menjadi batal pada saat dilakukan gugatan di Pengadilan Tata Usaha Negara oleh pegawai yang bersangkutan.

Dalam contoh kasus sebagaimana dikemukakan di atas, tidak dilaksanakannya keputusan Pengadilan Tata Usaha Negara tentunya tidak dapat dikategorikan sebagai ketidakpatuhan Pejabat Tata Usaha Negara yang bersangkutan, akan tetapi lebih bersifat usaha untuk mengupayakan agar keputusan administrasi yang telah diambil dan didasarkan pada ketentuan yang ada dapat diberlakukan demi menjaga martabat institusi (pemerintah). Dalam situasi seperti di atas, biasanya langkah yang dapat dilakukan adalah mengajukan banding.

PERAN PEJABAT TATA USAHA NEGARA (ADMINISTRATOR PUBLIK)

Dalam makalahnya berjudul “insearch of the public administrator : public administrator as public servants and public agents” yang disampaikan pada konferensi perkumpulan sarjana administrasi negara amerika 9ASPA) di san fransisco April 1980, Prof George F.Goerl mengungkapkan bahwa administrator publik dapat dibedakan dalam tiga macam yaitu:

1. Pejabat Tata Usaha Negara sebagai birokrat,
2. Pejabat Tata Usaha Negara sebagai aktivis politik, dan
3. Pejabat Tata Usaha Negara sebagai professional.

Terkait dengan pembahasan dalam makalah ini, yang penting untuk disoroti adalah kedudukan Pejabat Tata Usaha Negara sebagai birokrat. Dalam kedudukannya yang demikian, seorang Pejabat Tata Usaha Negara memiliki karakteristik sebagai ‘pelaksana’ kebijakan yang telah dirumuskan oleh pembuat kebijakan. Oleh karena itu, seorang Pejabat Tata Usaha Negara hanya memiliki peran instrumental dengan tanggungjawab yang bersifat administrative (administrative responsibility). Dengan demikian, dalam kedudukannya sebagai birokrat, seorang Pejabat Tata Usaha Negara hanyalah merupakan pelaksana kepentingan publik, dan bukan merupakan figure yang berperan dalam perumusan/ penerjemahan kepentingan publik.

PENYELESIAN KERUGIAN NEGARA

Dalam pembahasan bagian akhir makalah ini perlu satu prinsip yang dijadikan kata kunci, yaitu : bahwa keputusan Pejabat Tata Usaha Negara pada prinsipnya merupakan keputusan jabatan, bukan merupakan keputusan pribadi.

Terkait dengan itu, kiranya perlu dibedakan kenyataan di bawah ini :

1. Pemerintah tidak melaksanakan keputusan Pengadilan Tata Usaha Negara karena adanya perbedaan pertimbangan hukum, sehingga tidak memungkinkan pemerintah untuk mematuhi keputusan pengadilan;
2. Pemerintah tidak berkehendak untuk melaksanakan keputusan Pengadilan Tata Usaha Negara, walaupun menurut pengadilan pemerintah dinyatakan bersalah;
3. Terdapat unsur kelalaian dari pihak Pejabat Tata Usaha Negara, sehingga mengakibatkan tidak dilaksanakannya keputusan Pengadilan Tata Usaha Negara.

Dalam kasus yang pertama, kiranya perlu dipertimbangkan bahwa tidak terdapat alasan yang kuat yang mengharuskan pemerintah ataupun Pejabat Tata Usaha Negara untuk membayar uang paksa;

Sedangkan dalam kasus kedua, Pemerintah tidak memiliki alasan yang kuat untuk tidak melaksanakan keputusan Pengadilan Tata Usaha Negara. Oleh karena itu, pemerintah dapat dikenakan uang paksa. Dalam hal ini, mengingat tidak dilaksanakannya keputusan pengadilan dimaksud merupakan kesengajaan (voluntarily) pemerintah, pembayaran uang paksa dimaksud harus dilakukan oleh dinas;

Untuk kasus ketiga, sebagai punishment kepada Pejabat Tata Usaha Negara yang lalai sehingga menyebabkan tidak terlaksananya keputusan Pengadilan tata Usaha Negara, cukup adil bilamana pejabat yang bersangkutan diwajibkan membayar uang paksa yang diputuskan oleh pengadilan.

Dalam kedua kasus terakhir di atas, penyelesaian pembayaran uang paksa cukup jelas. Sepanjang uang paksa dimaksud merupakan kewajiban negara, pemerintah akan membebankan pengeluaran tersebut pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (atau APBD, sepanjang berkaitan dengan Pemerintah Daerah). Sedangkan bila kewajiban dimaksud merupakan beban Pejabat Tata Usaha Negara, dapat dibebankan pada penghasilan atau fasilitas finansial lainnya yang mungkin diterima dari Pemerintah.

P E N U T U P

Dari pembahasan di atas, akhirnya dapat ditarik simpulan sebagai berikut :

1. Perlu dikaji kembali subyek yang dikenakan uang paksa, mengingat unit organisasi suatu kementrian (dhi. Badan) tidak cakap melakukan tindakan hukum;

1. Pejabat Tata Usaha Negara hanya merupakan pelaksana kebijakan publik yang hanya memiliki peran instrumental dan tanggungjawab administratif, sehingga keputusan Pejabat Tata Usaha Negara merupakan keputusan jabatan;

1. Terkait dengan angka 2 di atas, Pejabat Tata Usaha Negara tidak dapat dikenakan upaya paksa;

1. Namun upaya paksa dapat dikenakan pada Pejabat tata Usaha Negara yang lalai yang mengakibatkan keputusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang seharusnya dilaksanakan menjadi tidak terlaksana;

1. Pembayaran uang paksa dapat dilakukan melalui prosedur pembayaran pada umumnya.

Drs. Siswo Suyanto, DEA

DEA Hukum Keuangan Negara dan Perpajakan, Universite de Droit et d’Economie de Paris 2, Pantheon.

Jakarta, 14 Januari 2006

INTRODUKSI

Bila diamati dari perkembangan usaha para pakar dalam menyusun undang-undang tentang pengelolaan keuangan negara di Republik Indonesia, perdebatan tentang cakupan/ lingkup keuangan negara di Indonesia telah berlangsung sangat lama, yaitu beberapa saat setelah Indonesia merdeka dengan dibentuknya Panitia Achmad Natanegara pada tahun 1945 yang bertugas menyusun RUU Keuangan Republik Indonesia (UKRI). Bahkan, ada suatu masa, diskusi para pakar hukum dan administrasi keuangan pada saat itu justru menghasilkan suatu kesepakatan untuk tidak saling bersepakat terhadap lingkup keuangan negara.

Saling ketidaksepakatan para pakar dalam masalah lingkup keuangan negara dimaksud, disamping menunjukkan bukti betapa luasnya dimensi keuangan negara, juga beragamnya aspek pendekatan keuangan negara sebagai suatu cabang keilmuan.

Hal tersebut di atas sebenarnya sudah sangat lama disadari oleh para ahli di negara Eropa tempat lahirnya keuangan negara sebagai suatu ilmu. Para ahli keuangan negara Prancis bahkan mengatakan bahwa Finance Publique est une science de carrefour, artinya suatu ilmu yang berada di persimpangan jalan. Persimpangan antara ilmu-ilmu politik, hukum, administrasi, ekonomi, aritmatik, statistik, dan lain sebagainya. Oleh sebab itu, tidak mengherankan bila ketidakluasan wawasan dalam memandang keuangan negara sebagai suatu ilmu akan menyebabkan debat berkepanjangan yang tidak menghasilkan suatu kesepahaman.

Lahirnya Undang-undang Keuangan Negara pada tahun 2003, yang diikuti dengan Undang-undang Perbendaharaan Negara dan Undang-undang Pemeriksaan Tanggungjawab Pengelolaan Keuangan Negara pada tahun 2004, memberikan cakrawala pandang yang lebih jelas terhadap keuangan negara di Indonesia. Dan sejak itulah lahir era baru dalam pengelolaan keuangan negara di Indonesia.

KONSEPSI DASAR KEUANGAN NEGARA

Diskusi tentang keuangan negara seharusnya dimulai dari negara sebagai subyek. Menurut para ahli keuangan klasik, dimana negara merupakan penyedia layanan dasar kepada masyarakat dalam bentuk pertahanan, kesehatan keadilan, pendidikan, dan pekerjaan umum lainnya, negara dipersepsikan sebagai pemegang kekuasaan (otoritas- authority) yang mendapat mandat dari rakyat dan harus membela kepentingan masyarakat (public interest).

Pada era 1900-an, dimana negara memulai perannya yang cukup signifikan di bidang perekonomian, negara tidak lagi hanya dipandang sebagai otoritas. Seringkali, tindakan ataupun langkah-langkah pemerintah di bidang ekonomi melalui system pengeluarannya tidak dapat dibedakan lagi dengan individu pada umumnya.

Sejak saat itu, keuangan negara (terutama melalui segi pengeluarannya) mulai dilihat dari pendekatan sosio-ekonomis. Melalui serangkaian tindakan pengeluarannya, mulailah dibedakan peran negara sebagai otoritas, dan peran negara sebagai individu pada umumnya. Secara ringkas, kemudian dapat dilihat bahwa peran pemerintah sebagai otoritas selalu berorientasi kepada pemenuhan layanan publik yang dibiayai melalui sector perpajakan atau penerimaan lainnya. Oleh karena dibiayai melalui sector perpajakan, layanan tersebut diberikan secara cuma-cuma kepada masyarakat dalam bentuk barang kebutuhan umum (public goods). Sebaliknya, peran negara sebagai homo-economis selalu berorientasi kepada pemupukan keuntungan (profit motive).

Dalam kesehariannya, pelaksanaan kedua peran dimaksud dengan mudah dapat dibedakan. Secara teori, sebagai otoritas, kewenangan pemerintah dilakukan secara unilateral, karena didasarkan pada kepentingan publik. Sementara, sebagai individu, setiap tindakan terkait dengan pihak lain selalu dilakukan melalui perundingan yang bersifat bilateral.

Perbedaan peran tersebut kemudian berakibat pada penataan pola pengelolaan keuangan negara itu sendiri. Dengan mendasarkan pada kewajiban dan motif tindakan pemerintah, keuangan negara kemudian dibedakan antara keuangan yang ditujukan untuk kegiatan-kegiatan pemerintah dalam perannya sebagai otoritas dan pemerintah dalam perannya sebagai individu. Sejak saat itu, dikenallah istilah kekayaan negara yang tidak dipisahkan, yaitu kekayaan negara yang digunakan untuk mendukung kegiatan pemerintah sebagai otoritas, dan kekayaan negara yang dipisahkan, yaitu kekayaan negara yang digunakan dalam rangka pelaksanaan peran selaku individu pada umumnya.

Sesuai dengan tujuannya, kekayaan negara yang tidak dipisahkan harus dikelola sedemikian rupa, antara lain melalui suatu pembahasan untuk memperoleh persetujuan rakyat yang direpresentasikan oleh lembaga legislative. Oleh karena itulah, kekayaan negara yang tidak dipisahkan harus dikelola dalam suatu system APBN. Artinya, pengelolaan dimaksud harus dimulai dengan perencanaan oleh pemerintah, dibahas, dan kemudian disetujui oleh lembaga legislative. Untuk selanjutnya, dituangkan dalam undang-undang.

Oleh karena itu, dengan mengacu pada uraian diatas, pemahaman terhadap pasal 1 (1) Undang-undang Keuangan Negara yang memberikan definisi tentang Keuangan negara harus dilakukan secara utuh sesuai konteksnya dan landasan pemikiran yang melatarbelakangi kelahiran pasal dimaksud, dan dengan mengkaitkannya dengan pasal 2 dan pasal 7 maupun pasal-pasal terkait lainnya.

IMPLIKASI PERAN MELALUI PENDEKATAN SOSIO-EKONOMIS

Dengan adanya perbedaan tersebut, suatu tindakan pemerintah benar-benar harus dilihat secara cermat apakah dilakukan dalam kapasitasnya sebagai otoritas ataukah sebagai individu. Namun demikian, masyarakat pada umumnya tidak dapat dengan mudah membedakan kapan pemerintah bertindak sebagai otoritas, dan kapan bertindak sebagai individu.

Dengan mengacu pada uraian di atas, pembedaan tersebut dapat dengan mudah dilakukan sebagai berikut :

• Semua tindakan/ keputusan yang dilakukan oleh pemerintah melalui kementrian lembaga yang ditujukan untuk menyediakan layan kepada masyarakat merupakan tindakan pemerintah dalam kapasitasnya selaku otoritas. Dalam hal ini, semua tindakan tersebut dituangkan dalam suatu rencana kerja pemerintah dan dibiayai melalui APBN.
• Sedangkan tindakan pemerintah melalui organnya untuk tujuan ekonomis dengan motif keuntungan yang dilakukan oleh organ-organ pemerintah lainnya di luar kementrian/ lembaga merupakan tindakan pemerintah selaku individu. Dalam hal ini, semua tindakan tersebut tidak dituangkan dalam APBN melainkan dituangkan dalam dokumen tersendiri sesuai rezim yang berlaku pada umumnya, dalam hal ini misalnya UU BUMN atau lainnya.

Perbedaan peran negara tersebut di atas memiliki berbagai implikasi baik secara organisasi, administrasi, yuridis, maupun personnel.

Dalam melakukan tindakan dalam kapasitasnya sebagai otoritas, pemerintah diwakili oleh para pejabatnya yang lebih dikenal dengan nama birokrat yang terikat dengan aturan yang berlaku dalam birokrasi. Segala tindakan didasarkan pada rule and regulation yang berlaku dalam birokrasi. Demikian pula pengertian efisiensi, efektifitas penggunaan dana memiliki ukuran tersendiri. Dalam hal ini, pengertian keuntungan lebih didasarkan pada arti manfaat yang dapat dirasakan oleh masyarakat sebagai akibat layanan yang diberikan oleh pemerintah daripada nilai uang sebagai imbalan kepada pemerintah yang diterima dan dicatat dalam neraca pemerintah.

Dalam pemikiran seperti ini, seorang pejabat pemerintah tidak dapat dipersalahkan dalam melakukan suatu tindakan sepanjang tindakan tersebut telah sesuai dengan rule and regulation yang ada. Hal ini didasarkan pada pertimbangan bahwa pemerintah tidak perlu memperhitungkan keuntungan maupun kerugian dalam arti uang dalam melaksanakan tindakannya.

Hal yang sebaliknya terjadi pada organ-organ pemerintah yang memerankan pemerintah sebagai individu yang memiliki motif mencari keuntungan. Contoh konkrit dalam hal ini adalah BUMN. BUMN dikelola oleh para professional yang bekerja dengan rule and regulation tertentu. Langkah usaha dalam bentuk mencari keuntungan in money term, tidak terbebas dari adanya risiko dalam bentuk kemungkinan menanggung kerugian. Oleh karena itu, dalam melaksanakan tindakannya para professional selalu dihadapkan pada kemungkinan memperoleh keuntungan atau menderita kerugian. Kerugian yang terjadi dalam pengambilan keputusan professional tidak boleh dianggap sebagai suatu tindakan sengaja yang setara dengan melakukan financial fraud.

PENGERTIAN KERUGIAN NEGARA

Kewajiban negara untuk menyediakan layanan dasar kepada masyarakat sebagaimana dikemukakan di atas membawa konsekwensi pada lahirnya hak pemerintah untuk dapat memungut sejumlah dana secara paksa dari masyarakat yang kemudian dikenal dengan nama pajak. Atau bila direverse, hak pemerintah memungut pajak dikaitkan dengan kewajiban pemerintah untuk menyediakan layanan dasar kepada masyarakat.

Terkait dengan kewajiban tersebut, dalam pengelolaan keuangan negara pemerintah selalu berusaha menghindarkan terjadinya kekurangan kekayaan karena alasan apapun yang disebabkan kesalahan dalam pengelolaan oleh pejabatnya, agar pemerintah tetap dapat menyediakan layanan kepada masyarakat sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.

Beranjak dari konsep dasar seperti tersebut di atas, dalam setiap kejadian kekurangan kekayaan negara, baik dalam bentuk uang maupun barang, yang kemudian dikenal dengan istilah kerugian negara, pemerintah hanya mewajibkan langkah-langkah pemulihan kemampuan keuangan negara, agar pemerintah tetap dapat memenuhi kewajibannya untuk menyediakan layanan kepada masyarakat.

Terkait dengan pandangan di atas, UU Keuangan Negara maupun UU Perbendaharaan Negara hanya menuntut agar semua kekayaan yang berkurang sebagai akibat kesalahan pengelolaan dipulihkan kembali.

Namun demikian, dalam masalah kerugian negara tersebut harus dibedakan antara kerugian negara sebagai akibat kesalahan dalam pengelolaan, dan kerugian negara sebagai akibat tindakan kecurangan/ penyalahgunaan kewenangan pejabat pengelola keuangan (financial fraud). Dalam hal yang terakhir ini, pemulihan terhadap kekayaan negara saja dirasakan tidak cukup adil. Tindakan kecurangan yang dapat menimbulkan kerugian negara dimaksud telah menghambat pemerintah untuk dapat melaksanakan kewajibannya. Tindakan tersebut dapat dikategorikan sebagai tindakan yang merugikan kepentingan umum ataupun bersifat melawan hukum. Atas dasar hal tersebut, tindakan curang yang merugikan keuangan negara disamping diwajibkan memulihkan kerugian yang terjadi masih pula dikenakan sanksi lain dalam bentuk sanksi administratif, perdata, ataupun pidana.

PENGHITUNGAN KERUGIAN NEGARA

Terjadinya kerugian negara dalam pengelolaan keuangan negara yang dilakukan oleh pejabat pengelola keuangan negara, sebagaimana dikemukakan di atas, dapat disebabkan karena ketidaksengajaan atau karena penyalahgunaan kewenangan (perbuatan melawan hukum).

Kerugian negara sebagai akibat perbuatan melawan hukum itu sendiri dapat berupa berkurangnya sejumlah kekayaan (uang/ barang) yang berada dalam pengelolaan seorang pejabat pengelola keuangan atau dapat pula berupa tidak diterimanya sejumlah uang atau barang yang seharusnya menjadi hak negara.

Oleh karena kerugian negara dihitung atas dasar kenyataan yang ada atas hak pemerintah atau yang seharusnya menjadi hak pemerintah, besarnya kerugian negara dihitung dengan perhitungan yang sangat sederhana, yaitu membandingkan kekayaan yang menjadi hak negara dengan kekayaan yang hilang (berkurang) karena akibat pengelolaan ataupun perbuatan melawan hukum.

Untuk kerugian negara, misalnya dalam bentuk uang yang kurang distorkan ke Kas Negara yang dilakukan secara sengaja, formula tersebut harus lebih disempurnakan. Pertama, harus diperhatikan landasan hukum pemungutannya; kedua, cara menginformasikan; dan ketiga, besaran jumlah yang dipungut dari masyarakat. Setelah ketiga unsur tersebut diteliti, kemudian dengan menghitung banyaknya transaksi yang terjadi dalam suatu periode akan dihasilkan jumlah yang seharusnya diterima oleh negara.

PENETAPAN KERUGIAN NEGARA

Pada masa Hindia Belanda, kerugian negara dibedakan dalam kerugian negara yang terjadi sebagai akibat kelalaian ataupun kesengajaan pejabat sebagai pegawai negeri biasa, dan kerugian negara yang terjadi sebagai akibat kelalaian atau kesengajaan pegawai negeri dalam kedudukannya selaku bendahara (comptabel). Kerugian negara yang terjadi sebagai akibat kelalaian/ kesengajaan pejabat dalam kapasitasnya sebagai pegawai negeri biasa cukup diputuskan oleh majelis yang terdiri dari unsure pimpinan di instansinya. Sementara itu, besarnya kerugian yang diakibatkan oleh pegawai negeri dalam kedudukannya selaku bendahara ditetapkan oleh Algemene Rekenkammer. Perlu diperhatikan dalam hal ini, bahwa Algemene Rekenkammer pada masa itu merupakan lembaga yang bersifat quasi judiciair, yang khusus mengadili rekening seperti halnya Cour des Comptes di Prancis.

Hingga saat ini, kendati Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) tidak lagi merupakan lembaga peradilan yang bersifat quasi, kerugian negara yang diakibatkan oleh kelalaian atau tindakan kesengajaan seorang bendahara tetap ditetapkan oleh BPK. Sedangkan kerugian negara oleh pegawai lainnya yang bukan bendahara dilakukan oleh majelis di masing-masing instansi.

Dengan demikian, dari praktek yang terjadi selama ini dapat ditarik suatu kesimpulan yang ternyata tidak berbeda dengan prinsip dalam hukum keuangan negara yang menyatakan bahwa besarnya kerugian negara harus ditetapkan oleh suatu majelis (hakim) baik secara administrative maupun yudisial. Dalam hal ini perlu dicatat bahwa kemampuan untuk menetapkan kerugian negara yang dimiliki oleh para anggota majelis tersebut merupakan kemampuan institusi, sehingga para anggota majelis pada hakekatnya secara individu tidak memliki kemampuan dimaksud, karena setiap keputusan hanya dilakukan untuk dan atas nama institusi, baik adminstratif maupun quasi judiciair.

SAKSI AHLI DALAM PENGADILAN KORUPSI.

Kebutuhan terhadap seorang ahli dalam suatu persidangan pada umumnya, tidak terkecuali pada pengadilan TIPIKOR, terletak pada kemampuan memaparkan latar belakang filosofis bidang keilmuan yang dimilikinya, yang pada saat itu dijadikan uji materi dalam persidangan, disamping kemampuan analisisnya terhadap suatu kejadian terkait dengan bidang keahliannya.

Ahli semacam ini merupakan ahli yang diharapkan untuk mampu membantu para pihak dalam forum persidangan untuk mengklarifikasi permasalahan yang menjadi kunci pengambilan keputusan hakim. Mampu menunjukkan titik strategis di mana keputusan hakim akan diletakkan.

Ahli dalam kategori seperti ini, sejak awal terjadinya penyelidikan maupun penyidikan polisi/ kejaksaan harus sudah menjadi ‘penasehat’ untuk menguak misteri permasalahan yang sedang ditangani.

Dalam suatu kasus korupsi, misalnya, seorang ahli (di bidang keuangan negara) dibutuhkan untuk meyakinkan bahwa memang telah terjadi suatu perbuatan melawan hukum yang dapat merugikan keuangan negara. Ahli dimaksud disamping mampu membuktikan terjadinya kerugian negara karena perbuatan melawan hukum seorang tersangka, juga harus mampu, bilamana diperlukan, menciptakan formula yang dapat membimbing penyidik untuk menetapkan besaran kerugian yang mungkin terjadi.

Selanjutnya, untuk memperoleh kepastian tentang besaran kerugian negara yang akan ditetapkan dalam tuntutan, penyidik kemudian dapat meminta bantuan seorang praktisi di bidang audit agar penghitungannya dapat dilakukan lebih cermat.

Dengan mengacu pada paradigma yang telah dikemukakan dalam uraian terdahulu, lembaga peradilan umum maupun peradilan korupsi, dalam menangani kasus-kasus tertentu terkait dengan kerugian negara, berwenang menetapkan besaran kerugian negara melalui keputusan majelis hakim. Dan tidak perlu menunggu keputusan pihak lain, karena tidak memiliki relevansi.

Jakarta, 11 Desember 2007

Drs. Siswo Suyanto, DEA

DEA Hukum Keuangan Negara dan Perpajakan, Universite de Droit et d’Economie de Paris 2, Pantheon

Sistem pemerintahan negara menurut UUD 1945 menganut pembagian kekeuasaan diantara kekeuasaan eksekutif, kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudikatif untuk menciptakan keseimbangan kekuasaan dan saling mengawasi (check and balance) diantara kekuasaan tersebut.

Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai pemegang kedaulatan rakyat dan Lembaga Tertinggi Negara berwenang melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara yang dilaksanakan oleh Lembaga Tinggi Negara. Pelaksanaan pengawasan sehari-hari terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara oleh Presiden dilakukan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), yang ditegaskan bahwa DPR wajib senantiasa mengawasi tindakan-tindakan Presiden, termasuk tindakan di bidang keuangan negara.

Pengawasan DPR terhadap pemerintah di bidang keuangan negara mendapat dukungan hasil pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), yang berdasarkan konstitusi ditegaskan bahwa hasil hasil pemeriksaan BPK atas tangung jawab Pemerintah tentang keuangan negara dibeitahukan kepada DPR.

Penyelengaraan pemerintahan negara selama orde baru telah dilaksanakan mengarah dan menciptakan pemusatan kekuasaan pada Presiden serta tidak tercipta keseimbangan kekuasaan diantara kekuasaan eksekutif, kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudikatif. Lembaga-lembaga tinggi negara tidak mampu melaksanakan pengawasan dengan proporsional dan efektif terhadap peyelenggaraan pemerintahan negara oleh Presiden termasuk pengawasan di bidang keuangan negara. Selain itu Pemerintah cenderung lebih mengembangkan pengawasan  intern dan membatasi pelaksanaan kewenangan BPK sebagai pemeriksa ekstern Pemerintah.

Kondisi tersebut diatas menyebabkan pemeriksaan keuangan negara menjadi tumpang tindih, tidak efisien dan tidak efektif yang berakibat tidak mampu mengatasi dan mencegah kolusi, korupsi dan nepotisme.

Dilandasi semangat demokratisasi serta didukung oleh perubahan dan perkembangan lingkungan strategis secara internasional, regional, dan nasional melalui globalisasi serta tuntutan penyelengaraan pemerintahan negara yang demokratis berdasarkan dan taat pada hukum, transparansi, partisipasi dan akuntabilitas (god governance) serta penyelengaraan pemerintahan negara yang bersih clean governance) maka dilakukan reformasi multidimensional dalam penyelenggaraan pemerintahan negara termasuk pemeriksaan keuangan negara baik dipusat maupun didaerah yang dilandasi dengan penetapan berbagai ketetapan MPR serta dilaksanakan dengan perubahan dan pembentukan berbagai Undang-undang.

Ketetapam MPR nomor X/MPR/1998 berketetapan menegakkan kedaulatan rakyat dengan memberdayakan  peranan pengawasan oleh lembaga negara, lembaga politik dan kemasyarakatan serta melaksanakan pembagian yang tegas wewenang kekuasaan anatara eksekutif, legislatif dan yudikatif. Hal tersebut dipertegas dengan ketetapan MPR Nomor XI/MPR/1998 yang berketetapan untuk memfungsikan secara proporsioanal dan benar lembaga tertinggi negara, lembaga kepresidenan dan lembaga tinggi negara lainnay sehingga peyelenggaraan negara berlangsung sesuai dengan UUD 1945.

Sebagai pelaksanaan ketetepan MPR Nomor XV/MPR/1998 telah ditetapkan Undang-undang  Nomor 22 Tahun 1999 sebagai landasar perubahan sistem pemerintahan daerah termasuk pemeriksaan  keuangan negara di daerah.

Sejalan  reformasi penyelengaraan pemerintahaan  maka sistem pemeriksaan  keuangan negara perlu dilakukan reformasi, perlu dirumuskan lebih jelas sesuai UUD 1945 yang mencakup terutama landasan hukum atau peraturan perundang-undangan, pengawasan DPA, kelembagaan pemeriksaan ekstern dan pemeriksaan intern pemerintah, hubungan kerja antara DPR, DPRD dan BPK, hubungan kerja antara BPK dan pemeriksa intern pemerintah (pusat dan daerah).

Pemeriksa Intern dan Ekstern Pemerintah

Pemeriksaan keuangan negara secara universal dilakukan oleh pemeriksa intern dan ekstern pemerintah., yang mana pemeriksaan oleh keduanya dilakukan berdasarkan suatu standar pemeriksaan yang ditetapkan.

Terdapat perbedan antara pemeriksa intern dan ekstern pemerintah ntara lain pemeriksa intern merupakan bagian dari organisasi pemerintah, melaporkan hasil pemeriksaannya kepada pimpinan pemerintah (tertinggi) di pusat maupuan di daerah, dan tidak melakukan pemeriksaan atas pertanggungjawaban keuangan negara. Pemeriksa ekstern beradea di luar organisasi pemerintah, lingkup pekerjaan pemeriksa ekstern tidak tergantung pada pemerintah dan pemeriksaannya mencakup juga pertanggungjawaban keuangan negara oleh pemerintah serta hasilnya dapat digunakan sebagai dasar publik(DPR, DPRD, dan masyarakat ) dalam pengambilan keputusan.

Sebagai konsekuensi dari perbedaan tersebut diatas, kedudukan dan peran pemeriksa ekstern tidak dapat digantikan oleh pemeriksa intern. Konsepsi universal mengenai pemeriksa ekstern pemerintah terdapat dalam Delkarasi Lima (Peru)  yang dihasilkan oleh konggres INTOSAI tahun 1977 antara lain mengemukakan bahwa, “independensi lembaga pemeriksa tinggi yang dijamin oleh konstitusi dan UU juga mencakup derajat prakarsa (inisiatif) dan otonomi yang sangat tinggi, bahkan juga dalam hal bertindak sebagai organ parlemen dan melakukan pemeriksan atas perintah parlemen”.

Beberapa perubahan mendasar yg terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah didasarkan pada UU 22/1999 dan UU 25/ 1999. Perubahan tersebut merubah peta pemerintahan secara keseluruhan di Indonesia termasuk perubahan terhadap pengelolaan keuangan daerah yg akan berimplikasi pula pada perubahan konstelasi organisasi pengelola keuangan di lingkup pemerintah daerah.

Implikasi perubahan perundangan yg bernuansa otonomi daerah menyentuh beberapa aspek penting antara lain aspek kelembagaan dan aspek keuangan. Aspek kelembagaan pada dasarnya adalah pewadahan dari urusan otonomi daerah. Kelembagaan yg umum dibuat oleh daerah untuk melaksanakan otonominya adalah Dinas dan Badan daerah. Permasalahan yg muncul adalah sejauhmana daerah telah melakukan optimalisasi dalam pembentukan kelembagaannya. Selama ini gejala proliferasi kelembagaan sangat phenomenal pada Pemda di Indonesia. Pemekaraan kelembagaan tersebut dalam realitas lebih untuk mengakomodasikan birokrasi dibandingkan untuk benar-benar mengakomodasikan kepentingan publik. Gejala tersebut muncul saat permendagri 39/1993 yg memberikan alternatif kepada daerah untuk menentukan kelembagaannya melalui pola maksimal dan minimal. Kebanyakan daerah cenderung untuk menerapkan kelembagaan maksimal untuk struktur organisasinya. Sistem SDO yg dulu pernah ada telah menjadi insentif bagi daerah untuk melakukan pemekaran karena resiko finansial dari pemekaran tersebut akan menjadi beban Pusat untuk menyiapkan tunjangan jabatan dan tambahan pegawainya.

Di masa sekarang  dengan dana perimbangan dari Pusat sebagai pengganti Inpres dan SDO, Pemda dipaksa untuk bersikap rational dalam menentukan kelembagaannya dengan menerapkan prinsip organisasi modern yg ramping struktur dan multi fungsi, mengingat beban pemekaran akan menjadi beban daerah sendiri. Namun dalam hal pembentukan kelembagaan dimaksud Pemda harus tetap pula memperhatikan esensi pembentukannya dan memperhatikan konsepsi pembagian tugas, sehingga dapat dibentuk kelembagaan yg dengan tugas dan fungsinya dapat menciptakan pemerintahan yg baik dan bersih.

Aspek keuangan, Adanya diskresi yg luas sebagaimana diatur dalam UU/1999 serta dana perimbangan sebagaimana diatur dalam UU 25/1999 akan mengurangi kecenderungan patronasi dan kooptasi pusat terhadap daerah melalui instrument keuangan daerah. Ini akan berimplikasi pada meningkatnya diskresi daerah dalam manajemen keuangannya. Anggaran daerah  yg merupakan sumber pembiayaan terbesar dalam roda pemerintahan daerah harus dikelola dengan menerapkan prinsip akuntabilitas, transparansi, dan dengan cara yg lebih luas, dalam rangka mewujudkan clean governance dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Kedua aspek diatas telah mengalami perubahan secara significant dan perubahan tersebut akan menyebabkan juga terjadinya perubahan dan permasalahan yg significant dalam penyelengaraan pemerintahan daerah. Berkaitan dengan kelembagaan, Permasalahan yg akan muncul yaitu dalam menggunakan kewenangan penentuan urusan, kelembagaan dan personilnya secara optimal, apakah dibutuhkan suatu dinas tersendiri yg menangani keuangan daerah. Disisi lain permasalahan dibidang keuangan berkaitan dengan kelembagaan, apakah pengelolaan/pengurusan keuangan secara kelembagaan telah dilakukan sesuai prinsip check and balance, yg dapat menjamin akuntabilitas dan transparansi.

Kep.Mendagri No.29 tahun 2002 merupakan regulasi baru, yg bagi Pemda merupakan acuan utama dalam pengelolaan keuangannya yg kemudian akan diimplementasikan melalui Perda.  Dalam sosialisasi Kep.Mendagri dimaksud, terdapat satu anjuran kepada Pemda untuk memisahkan Bagian/Subbagian Anggaran dari Biro/Bagian Keuangan untuk bergabung dengan Bapeda. Masalah diatas(tentang dinas keuangan), pemahamannya akan terkait dengan anjuran pemisahan Bagian/Subbagian Anggaran ini.

Konsepsi kewenangan pengurusan anggaran daerah

Layaknya dalam konsepsi pengurusan keuangan negara, Munculnya berbagai kewenangan dalam pelaksanaan anggaran daerah pada hakekatnya, merupakan manifestasi dari sikap ketidakpercayaan yg berkembang diantara individu yg diserahi tugas menyelenggarakan pelaksanaan anggaran. Sikap tersebut kemudian melahirkan gagasan untuk melakukan pengawasan. Wujud nyata ketidakpercayaan tersebut dituangkan dalam suatu sistem  pemisahan fungsi/kewenangan (seperation de pouvoir) dalam pelaksanaan anggaran. Sejalan  dengan pemisahan kewenangan tersebut, organisasi pelaksanaan anggaran pun kemudian mengenal pula pembedaan tahapan dalam proses pelaksanaan anggaran

Secara sederhana prinsip pemisahan kewenangan dimaksud menyatakan bahwa pelaksanaan anggaran harus diatur sedemikian rupa agar fungsi pengambil keputusan, yaitu kewenangan untuk mengambil tindakan yg dapat mengakibatkan terjadinya pengeluaran, terpisah dari fungsi pembayar, yaitu kewenangan untuk merealisasikan pengeluaran in real term. Pemisahan fungsi ini diyakini sebagai kunci bagi terselenggaranya administrasi keuangan yg baik, karena mencuatkan aspek transparansi pelaksanaan, dan juga tanggungjawab para fungsionaris anggaran.

Pelaksanaan anggaran oleh eksekutif didasarkan pada 3 pertimbangan yaitu: pertimbangan politis, dipatuhinya hak prerogratif lembaga legislative dibidang anggaran, pertimbangan finansial yg menghindari inefisiensi dan inefektivitas penggunaan anggaran dan pertimbangan administrative yg merupakan komitmen pihak eksekutif untuk memberikan jaminan tersedianya layanan publik yg layak. Berkaitan dengan pertimbangan ini maka diperlukan adanya dichotomi dalam organisasi pelaksanaan anggaran. Dichotomi yg memberikan garis yg tegas dalam kewenangan dan tanggungjawab bagi setiap pejabat pelaksana anggaran. Dichotomi antara otoritas yg dapat memutuskan terjadinya pengeluaran dan otoritas yg dapat memutuskan pengeluaran uang dari kas.

Dichotomi seperti di atas memiliki segi positif. Pembagian kewenangan yg tegas di antara para pejabat pemegang kekuasaan anggaran, secara teori, memungkinkan dikembangkannya mekanisme saling mengawasi (reciprocal control) di antara para pejabat yg dapat menghindarkan terjadinya penyalahgunaan wewenang penggunaan dana anggaran. Disamping itu, adanya dichotomi tersebut dapat menjamin terwujudnya keserasian tindakan dan kewajaran dalam penggunaan dana anggaran.

Pemikiran untuk memisahkan kewenangan dalam penyelenggaraan keuangan sebagaimana di atas, pada prinsipnya, menyiratkan gagasan  bahwa semua kegiatan yg mengakibatkan keluarnya uang secara fisik dari kas daerah dalam rangka merealisasikan program pemerintah, harus ditangani secara sentralistis dan dipercayakan kepada otoritas sentral. Kendati keputusan pengeluaran itu sendiri dilakukan oleh pihak lain, yaitu para kepala dinas teknis.

Konsep ini, dalam praktek pengelolaan negara, melahirkan pejabat pelaksana anggaran yg dinamakan ordonateur, yaitu otoritas yg memiliki kewenangan untuk memutuskan terjadinya pengeluaran negara dan comptable, yaitu otoritas yg dapat memutuskan pengeluaran uang dari kas negara. Dalam kenyataan, yg dimaksud dengan ordonateur, adalah para pimpinan departemen. Sedangkan comptable, yg merupakan otoritas tunggal, adalah menteri keuangan.  Hal tersebut dalam organisasi pengelola keuangan daerah akan setara dengan para kepala dinas teknis, sebagai ordonateur dan kepala dinas keuangan, sebagai comptable .

Dari konstelasi organisasi yg ditampilkan, semangat ketidakpercayaan yg melandasi pemikiran pelaksanaan anggaran dimaksud, menempatkan comptable sebagai unsur pengawas terhadap segala langkah atau tindakan yg dilakukan oleh para ordonateur.  Pengawasan yg dilakukan comptable terhadap para ordonateur dikenal dengan tindakan verifikasi atas aspek legalitas, yuridiktas dan oportunitas.

Disamping itu, pemisahan kewenangan dimaksud memungkinkan terdapatnya akuntabilitas yg jelas bagi masing-masing pejabat. Prakteknya dalam pengelolaan anggaran daerah para kepala dinas (ordonateur) akan memiliki kewenangan mengadakan perikatan, membebankan pada anggaran yg tersedia di dinasnya, dan memberikan perintah pembayaran (administrative beheer). Sedangkan kepala dinas keuangan (comptable) melakukan pengujian  tindakan para kepala dinas atas dasar aspek tersebut diatas, dan kemudian, bila ternyata seluruh tindakan dimaksud memenuhi persyaratan untuk dilaksanakan pembayarannya, melakukan pembayaran (comptable beheer).

Beranjak konsepsi dichotomis dalam pola organisasi pelaksanaan anggaran yg bersifat universal ini, dimana secara prinsip menyerahkan kewenangan pelaksanaan anggaran kepada dua kelompok pejabat yg berbeda yg memiliki status setara dalam organisasi pemerintahan, memungkinkan adanya fungsi saling mengawasi (reciprocal control) diantara para pejabat pengelola keuangan, untuk itu kiranya patut dipertimbangkan terbentuknya suatu dinas keuangan yg memiliki satus setara dengan dinas teknis, untuk menjamin terciptanya akuntabilitas dan transparansi dalam pengelolaan keuangan daerah.

Bagian/Subbag Anggaran

Biro/Bagian Keuangan merupakan organ pengelola keuangan daerah yg memiiliki posisi sebagai penanggungjawab keuangan dan perekonomian daerah. Sedangkan Bapeda adalah lembaga daerah yg seharusnya lebih banyak berkonsentrasi pada masalah-masalah penyusunan kebijakan program pembangunan ekonomi daerah.

Peran yg harus dimiliki Biro/Bagian Keuangan, tentunya terasa demikian besar dan sangat penting sebagai penentu kebijakan perekonomian daerah. Demikian pula halnya peran Bagian/Subbagian  Anggaran sebagai perencana, penyusun dan sekaligus unsur pelaksana anggaran daerah. Kepmen 29/2002 yg menyiratkan anjuran untuk segera memisahkan Bag/Subbagian Anggaran dari Biro/Bagian Keuangan untuk bergabung dengan Biro/Bag Sungram  Bapeda, merupakan hal yg harus dicermati kembali.

Menteri Keuangan yg analog dengan Biro/Bagian Keuangan, memiliki kedudukan yg demikian penting di antara menteri lainnya dan merupakan primus inter pares. Bahkan, menurut penelitian, kedudukan menteri keuangan di beberapa negara seolah merupakan wakil kepala pemerintahan (perdana menteri) dengan menyandang berbagai tugas penting dan sangat menentukan, terutama, dalam menjamin terselenggaranya kegiatan pemerintahan dan kemakmuran rakyat. Sementara itu, Ditjen Anggaran yg analog dengan Bag/Subbagian Anggaran, sebagai penyusun, perencana dan juga unsur pelaksana anggaran merupakan personalitas yg memiliki kedudukan tinggi yg tercermin dalam kapasitasnya, mewakili kepala pemerintahan, untuk menetapkan besarnya alokasi anggaran yg dapat diberikan kepada masing-masing departemen. Bila diperhatikan, kapasitas yg dimiliki tersebut menempatkan Dirjen Anggaran sebagai the real national minister of finance. Oleh sebab itu, tidak heran bila, kedudukan Dirjen Anggaran dibeberapa negara, disejajarkan dengan kedudukan seorang menteri.

Dengan perbandingan yg setara tersebut, Bila diamati, Bag/Subbagian Anggaran selama ini memang diposisikan sebagai satu titik dalam rangkaian siklus anggaran, yaitu: pelaksanaan anggaran. Jika anjuran pergeseran Bag/Subbagian Anggaran ke Bapeda diterapkan maka hal ini merupakan suatu deformasi. Bahkan yg selama ini terjadipun, secara konsepsi terdapat kesalahan persepsi mengenai tugas/ fungsi perencanaan anggaran yg ada di tangan Bag/Subbagian Anggaran, tugas/ fungsi yg selama ini oleh berbagai pihak diyakini sebagai fungsi  penganggaran (budgeting function), sebenarnya hanya merupakan budget scrutinization yg secara prinsip berada dalam budget implementation area.

Secara konkrit dapat dilihat selama ini, bahwa berbagai keputusan (pengeluaran) anggaran merupakan kewenangan collegial antara Bappeda dan Bag/Subbagian Anggaran. Sedangkan Biro/Bagian Keuangan (dan terlebih lagi Bag/Subbagian Anggaran) merupakan pelaksana keputusan tersebut. Pengaburan kewenangan dan tugas dimaksud bila dikaji ternyata bersumber pada mis-interpretasi dan mis-persepsi terhadap analogi praktek yg berlangsung dalam pengelolaan keuangan negara (kewenangan collegial antara Bappenas dan Ditjen Anggaran) yg jelas bergeser dari konsepsi.

Bag/Subbagian Anggaran dengan fungsinya saat ini saja, sudah selayaknya dikaji kembali. Berbagai potensi yg ada harus dikembangkan dan diarahkan, bukan hanya sekedar untuk dapat menjawab bagaimana menyalurkan dana dengan cepat, aman dan memenuhi segi-segi akuntabilitas, melainkan lebih pada pemikiran-pemikiran yg bersifat makro-strategis. Sejalan dengan pemikiran di atas, Bag/Subbagian Anggaran harus merupakan organ satu-satunya yg memiliki kewenangan penyusunan anggaran daerah, setelah  garis besar dan pokok-pokok  kebijakan pemda yg berkaitan dengan penyusunan anggaran  ditetapkan. Usulan garis besar dan pokok-pokok kebijakan pemerintah itu sendiri, yg pada umumnya lebih dikenal dengan istilah perspektif anggaran, dilakukan oleh Bag/Subbagian Anggaran atas dasar hipotesa ekonomi, pelaksanaan anggaran periode lalu dan berbagai kebijakan pemerintah di masa datang. Dalam kaitan penyusunan perspektif anggaran tersebut, Bag/Subbagian Anggaran bertindak selaku koordinator dalam menangani penerimaan daerah untuk melakukan evaluasi terhadap penerimaan daerah.

Sementara itu, dalam rangka penyusunan anggaran daerah, setiap dinas harus menyampaikan usul anggaran ke Bag/Subbagian Anggaran untuk dievaluasi dan dibahas bersama dengan wakil dinas untuk menetapkan plafon anggaran dinas yg bersangkutan. Hasil pembahasan tersebut kemudian dituangkan dalam RAPBD untuk kemudian disampaikan kepada kepala daerah untuk selanjutnya disampaikan kepada lembaga legislative.

Pola demikian memberikan kewenangan prerogatif kepada Bag/Subbagian Anggaran untuk menetapkan plafon anggaran suatu dinas, sedangkan ketidaksepakatan yg mungkin terjadi antara Bag/Subbagian Anggaran dengan dinas terkait hanya dapat diselesaikan/ diputuskan oleh Kepala daerah, termasuk kesepakatan yg mungkin terjadi antara Bag/Subbagian Anggaran dengan Biro/Bagian Keuangan. Tugas dan fungsi yg dibebankan pada Bag/Subbagian Anggaran sebagaimana tersebut di atas akan menempatkan Bag/Subbagian Anggaran sebagai perencana anggaran, dan sekaligus merupakan pengawas terhadap pelaksanaan anggaran masing-masing dinas.

Dalam pada itu, dari uraian diatas dua hal yg perlu dipertimbangkan kembali secara seksama. Pertama, peran dan status Biro/Bagian Keuangan yg membidangi masalah ekonomi dan keuangan, selayaknya memiliki status setara secara struktural dengan dinas sebagai pengguna anggaran, untuk menjamin berjalannya mekanisme check and balance. Kedua adalah,  pemikiran untuk menggabungkan Bag/Subbagian Anggaran  yg merupakan the real national minister of finance-nya Pemda kedalam BAPPEDA, selayaknya tetap sebagai pemegang kekuasaan dalam penyusunan, perencanaan dan juga sebagai unsur pelaksana anggaran dengan struktur kelembagan yg mandiri, tetap dibawah Biro/Bagian Keuangan, yg merupakan institusi setingkat Dinas.

oleh: Syakran Rudy

peneliti LM Patria Artha Makassar

dimuat di harian Fajar Makassar 2003

A. PENDAHULUAN
Pemberantasan korupsi telah lama dilakukan dengan berbagai upaya untuk memberantasnya telah ditempuh dengan perubahan peraturan perundang-undangan dibidang korupsi, menempatkan korupsi sebagai salah satu prioritas dalam kebijakan nasional dan berkomitmen untuk secara berkesinambungan mewujudkan tata pemerintahan yang baik dan bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme. Namun hingga saat ini belum juga memperoleh hasil yang memadai karena jumlah kasus korupsi tidaklah berkurang serta pengembalian kerugian negara belum juga optimal dilakukan sehingga tetap saja korupsi di Indonesia masih merajalela dengan berbagai bentuk dan modus operandinya.

Adapun beberapa hambatan yang menghadang dalam pemberantasan korupsi antara lain:

1. Hambatan Sosiologis
Pada kenyataannya praktek korupsi telah membudaya karena itu sekalipun perbuatan koruptif itu terlarang menurut hukumnya yang formal namun sebagai perbuatan yang telah memperoleh sanksi pembenaran dari sisi budaya. Sehingga hukum tak terlalu berdaya sebagaimana menurut Soetandyo sukarnya aparat hukum mendeteksi dan segera menindak perbuatan koruptif itu tak lain karena perbuatan jahat tersebut boleh digolongkan sebagai “kejahatan tanpa korban”.[2]

2. Hambatan YuridisTerdapatnya hal-hal yang bersifat grey area yang potensial dapat menimbulkan berbagai penafsiran seperti pengertian korupsi dalam Undang-undang No.30 Tahun 1999 sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang No.20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU Tipikor), begitu luas sehingga menyebabkan banyak persepsi yang berkembang; batasan mengenai kekayaan negara dalam menentukan adanya kerugian keuangan negara menjadi perdebatan karena antara penegak hukum dan praktisi bisnis seringkali menggunakan batasan yang berbeda sehingga menimbulkan multiinterpretasi yang mengakibatkan sulitnya undang-undang tersebut operasional.

Selain itu, tidak efektifnya penggunaan instrumen hukum perdata dalam rangka pengembalian kerugian keuangan negara sebagaimana dicantumkan pada Pasal 32, 33, 34, dan Pasal 38 C Undang-undang Tipikor karena pasal-pasal tersebut “tumpang” dengan instrumen pidana, artinya penggunaan instrumen hukum perdata tersebut digunakan ketika syarat-syarat dalam pasal 32, 33 34 dan 38C terpenuhi.[3]Peralihan dari ranah hukum pidana ke ranah hukum perdata, menurut Amir Syamsudin[4], tidaklah mudah dilakukan, karena adanya perbedaan karakteristik antara hukum pidana dan hukum perdata.

Perbedaan antara hukum pidana dan hukum perdata antara lain, hukum pidana ditujukan untuk menegakkan tertib hukum dengan pemberian sanksi sedangkan karakter hukum perdata yang secara khusus mempermasalahkan mengenai penataan hukum dan ganti rugi. Akibat pemisahan tersebut, menurut Satjipto Rahardjo, menyebabkan adanya prosedur yang berbeda dalam proses penyelesaian perkara perdata dan pidana/publik.

Dalam perkara perdata, inisiatif terutama diserahkan kepada seseorang atau beberapa orang yang “merasa” bahwa haknya atau hak mereka dilanggar, yaitu oleh penggugat atau para penggugat; sedangkan dalam perkara pidana karena menyangkut kepentingan umum, maka negaralah yang mengambil inisiatif tersebut, kecuali pada delik-delik aduan, maka terlebih dahulu menunggu adanya pengaduan dari pihak yang bersangkutan.[5]

Kemudian dalam rangka upaya pengembalian kerugian keuangan negara sepenuhnya tunduk pada hukum acara perdata yang konvensional berbeda dengan instrumen hukum pidana yang menggunakan sistem “pembuktian terbalik terbatas” sebagaimana tertuang dalam penjelasan Pasal 37 Undang-undang Tipikor.[6] Penggunaan instrumen hukum perdata yang standar atau konvensional tersebut banyak hambatan yang menghadang, antara lain proses perkara perdata dalam prakteknya berlangsung dengan memakan waktu panjang, tidak ada jaminan perkara perdata yang berkaitan dengan perkara korupsi akan memperoleh prioritas. Disamping itu, sebagaimana pengamatan umum bahwa putusan hakim perdata sulit diduga (unpredictable).[7]

Terkait dengan hambatan tersebut diatas, berdasarkan hasil penelitian KHN dengan PPH bahwa pengembalian kerugian keuangan negara dengan mekanisme hukum perdata sebagaimana diatur dalam Pasal 32, 33, 34 dan 38 C Undang-undang Tipikor belum dilaksanakan atau dengan kata lain, belum pernah ada kasus empiris, dimana pasal-pasal tersebut telah dijadikan dasar untuk litigasi perkara perdata[8]. Secara historis menurut Benny K. Harman–dalam rangka pembahasan pasal-pasal rancangan undang-undang Tipikor pada waktu itu–pasal-pasal di atas merupakan hasil kompromi[9].

Akibatnya tidak berkurang jumlah kasus korupsi serta tidak optimalnya pengembalian kerugian keuangan negara akibat korupsi tersebut padahal Undang-undang Tipikor telah beberapa kali mengalami perubahan bahkan sebagian orang menyebutnya sebagai undang-undang ‘sapu jagad’ karena korupsi merupakan extraordinary crime. Kerugian negara merupakan salah satu unsur dalam tindak pidana korupsi yang sering menimbulkan masalah disebabkan pengertian keuangan negara yang sangat luas karena penentuan kerugian negara bersifat grey area sehingga menimbulkan berbagai pendapat yang berbeda-beda.

B. Keuangan Negara vs Kekayaan Negara

Pengertian keuangan negara berdasarkan pasal 1 angka 1 Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara[10], meliputi kekayaan negara yang dipisahkan maupun yang tidak dipisahkan. Kekayaan negara yang dipisahkan adalah kekayaan negara yang berasal dari APBN untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan/atau Perum serta perseroan terbatas lainnya sebagaimana dalam Undang-Undang No. 19 tahun 2003 tentang BUMN.[11] Sebelum menentukan adanya kerugian keuangan negara, perlu ditinjau terlebih dahulu, apa yang dimaksud dengan keuangan negara dan kekayaan negara.

Permasalahan yang timbul disini adalah Kalangan BUMN berpendapatan bahwa pada saat kekayaan negara telah dipisahkan, maka kekayaan tersebut bukan lagi masuk di ranah hukum publik tetapi masuk di ranah hukum privat sehingga kekayaan tersebut bukan lagi menjadi kekayaan negara melainkan kekayaan perseroan. Namun kalangan Kejaksaan, berpendapat bahwa kekayaan negara yang dipisahkan kedalam suatu perseroan tetap merupakan kekayaan negara, hal ini mendasarkan pada Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi yang menyatakan bahwa keuangan negara termasuk juga uang yang dipisahkan di BUMN.

Menurut Arifin Suryaatmadja Ketentuan Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 pasca perubahan[12], menjadi pembuka kerumitan dalam pengaturan keuangan negara karena semua keuangan dalam APBD dan BUMN Persero serta BUMD disebut sebagai keuangan negara, padahal sangat jelas dari sudut sistem maupun ketentuan peraturan perundang-undangan, pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan tersebut berbeda dengan APBN sebagai keuangan negara. Dengan demikian, secara tegas dari segi yuridis dan fungsinya sangat berbeda antara keuangan negara, keuangan daerah maupun keuangan BUMN Persero dan BUMD. [13]

Jadi permasalahan ini timbul setelah adanya Undang-undang Keuangan Negara dan Undang-Undang Dasar 1945 pasca perubahan, BUMN Persero menjadi tidak jelas karena BUMN Persero masuk dalam tataran hukum publik, padahal berdasarkan Pasal 11 Undang-undang BUMN, pengelolaan BUMN Persero dilakukan dengan Undang-undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas dan peraturan pelaksanaannya. Ditambah lagi dengan keluarnya Fatwa Mahkamah Agung No. WKMA/Yud/20/VIII/2006 tentang pemisahan kekayaan BUMN dari kekayaan negara yang menimbulkan kontroversi dan diprotes dari banyak pihak karena dianggap menghalangi upaya pemberantasan tindak pidana korupsi.

Berdasarkan hal diatas, setidaknya menimbulkan permasalahan yaitu apakah kekayaan negara yang telah dipisahkan kedalam suatu perseroan tetap merupakan kekayaan negara? Apakah aset BUMN Persero dapat dikatakan sebagai kekayaan negara? Apakah kerugian persero adalah kerugian negara? Untuk menjawab permasalahan ini, pertama mencoba untuk melihat mengenai maksud dan tujuan perusahaan perseroan tersebut didirikan.

C. PERUSAHAAN PERSEROAN

Karakteristik Perseroan Terbatas
PERSERO atau Perusahaan Perseroan merupakan salah satu bentuk usaha negara yang diatur dalam Undang-Undang tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara tahun 1969. Berdasarkan undang-undang tersebut Persero adalah perusahaan dalam bentuk PT seperti diatur menurut Undang-Undang Perseroan Terbatas No. 1 tahun 1995. Pengertian Persero adalah Badan Usaha MilikNegara (BUMN) yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51 % (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan[14]. Berdasarkan pengertian tersebut adapun cirri-ciri pokok persero adalah[15]:

1. status hukumnya merupakan badan hukum berbentuk PT;
2. usahanya untuk memupuk keuntungan;
3. hubungan usahanya diatur menurut hukum perdata;
4. modal seluruhnya atau sebagian merupakan milik negara dari kekayaan negara yang dipisahkan, dengan demikian dimungkinkan adanya join dengan swasta dan adanya penjualan saham perusahaan milik negara;
5. peranan pemerintah adalah sebagai pemegang saham dalam perusahaan.

Sebagaimana telah dikemukakan diatas, bahwa terhadap persero berlaku prinsip-prinsip Perseroan Terbatas. Berdasarkan pasal 1 ayat 1 UUPT Perseroan Terbatas adalah badan hukum yang didirikan berdasarkan perjanjian, melakukan kegiatan usaha dengan modal dasar yang seluruhnya terbagi dalam saham dan memenuhi persyaratan yang ditetapkan dalam undang-undang ini serta peraturan pelaksanaanya. Dari pengertian PT tersebut, adapun ciri dasar dari perseroan terbatas adalah[16]:

1. PT sebagai subyek hukum terpisah dari pendiri maupun pengelolanya (persona standi in judicio) termasuk kepemilikan kekayaan dan asetnya. Berarti sejak status PT sebagai badan hukum maka sejak saat itu hukum memperlakukan pemegang saham dan direksi terpisah dari PT itu sendiri. Perusahaan dengan tanggung jawab terbatas, tidak hanya kepemilikan kekayaan oleh perusahaan saja yang terpisah dengan uang yang dimiliki oleh orang yang menjalankan perusahan melainkan juga pemegang saham perusahaan tidak bertanggung jawab atas utang perusahaan. PT bisa memiliki harta dan serta hak dan kewajiban sendiri terpisah dari harta dan kewajiban yang dimiliki oleh para direksi dan pemegang saham;

2. Pemegang saham:
a) bertanggung jawab hanya pada apa yang disetorkan atau tanggung jawab terbatas (limited liability);
b) tidak bertanggung jawab atas kerugian perseroan melebihi nilai saham yang telah diambilnya;
c) tidak bertanggung jawab secara pribadi atas perikatan yang dibuat atas nama perseroan.

3. adanya pemisahan fungsi antara pemegang saham dan direksi;

4. aset dalam bentuk saham yang membuatnya sangat mudah dialihkan, di jual, di gandakan

5. adanya pengurus yang diangkat dan adanya pendelegasian kewenangan dengan prinsip fiducia ( entrusted fiduciary duties);

6. adanya pihak penyandang dana yang disebut sebagai investor atau pemilik hak atas keuntungan, sehingga kekuasaan tertinggi berada pada RUPS.

PT Sebagai Model Yang Terpilih Untuk BUMN

Berdasarkan ciri tersebut diatas, yang membuat bentuk PT ini sebagai model yang terpilih bagi sebuah usaha ekonomi dan merupakan ujung tombak dari sebuah sistem ekonomi di negara manapun. Mengingat BUMN merupakan salah satu pelaku kegiatan ekonomi dalam perekonomian nasional sehingga BUMN mempunyai peranan penting dalam penyelenggaraan perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat.

Untuk mengoptimalkan peran Badan Usaha Milik Negara, pengurusan dan pengawasannya harus dilakukan secara profesional maka untuk mengatur BUMN secara lebih komprehensif dan sesuai dengan perkembangan dunia usaha salah satunya dengan mengambil bentuk badan hukum perseroan terbatas sebagai badan hukum yang dapat diterima dan bermain di tataran sistem ekonomi dunia.

D. PEMISAHAN STATUS NEGARA SEBAGAI INVESTOR

Kenyataan selama ini menunjukkan bahwa pengelolaan kekayaan BUMN Persero, tidak terdapat pemisahan antara status negara sebagai penyelenggara pemerintahan dengan status sebagai pelaku usaha (investor); investasi negara pada BUMN Persero tersebut belum diperlakukan sama sebagaimana halnya investasi swasta pada sebuah Perseroan Terbatas. Mengakibatkan permasalahan yang krusial melanda dikalangan perusahaan swasta maupun BUMN Persero salah satunya adalah kualifikasi kerugian keuangan negara yang tidak jelas, apakah kesalahan dalam pengambilan keputusan ataupun akibat resiko bisnis yang menyebabkan perusahaan BUMN Persero mengalami kerugian termasuk kategori kerugian keuangan negara.

Permasalahan ini mengakibatkan sebagian direksi BUMN Persero takut mengambil keputusan bisnis karena mereka selalu dihadapkan kepada ancaman resiko kerugian keuangan negara dan ancaman tindak pidana korupsi.

Dalam masalah ini, diperlukan adanya pemisahan yang jelas mengenai status negara sebagai pelaku usaha dengan status negara sebagai penyelenggara pemerintah. Dengan adanya pemisahan tersebut maka terdapat kejelasan mengenai konsep kerugian keuangan negara. BUMN Persero sebagai salah satu bentuk badan usaha yang tujuannya mencari untung adalah badan hukum yang terpisah dan memiliki tangung jawab yang terpisah pula, walaupun dibentuk dan modalnya berasal dari keuangan negara dan kerugian satu transaksi atau kerugian dalam badan hukum tersebut tidak dapat dikategorikan sebagai kerugian keuangan negara karena negara telah berfungsi sebagai badan hukum privat dan terhadap badan hukum tersebut berlaku juga ketentuan Undang-undang Perseroan Terbatas.

E. KERUGIAN NEGARA vs KERUGIAN PERSERO

Apabila ada kerugian yang terjadi di suatu BUMN Persero, belum tentu kerugian tersebut mengakibatkan kerugian negara melainkan kerugian tersebut bisa juga merupakan kerugian perusahaan (resiko bisnis) sebagai badan hukum privat. Mengenai pertanggungjawaban atas kerugian perusahaan tersebut seharusnya menggunakan doktrin Business Judgement Rule[17]. Dalam uUdang-undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas (”UUPT”) belum mengatur secara rinci mengenai konsep Business Judgment Rule.

Pasal 85 ayat 1 dari UUPT hanya menyebutkan secara umum mengenai prinsip itikad baik dan tanggung jawab dari direksi dalam menjalankan perseroan. Namun dalam rancangan UUPT yang baru, konsep Business Judgment Rule telah dipertegas dalam Pasal 95 ayat (5) dan Pasal 102 ayat (4), dimana anggota Direksi tidak dapat dipertanggungjawabkan atas kerugian bila dapat membuktikan bahwa:

a. kerugian tersebut bukan karena kesalahan atau kelalaiannya;
b. telah melakukan pengurusan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk kepentingan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan;
c. tidak mempunyai benturan kepentingan baik langsung maupun tidak langsung atas tindakan pengurusan yang mengakibatkan kerugian; dan
d. telah mengambil tindakan untuk mencegah timbul atau berlanjutnya kerugian tersebut.

Jadi dalam hal direksi dapat membuktikan keempat unsur diatas maka atas kerugian tersebut direksi tidak dapat dipertanggungjawabkan karena kerugian itu merupakan kerugian akibat resiko bisnis.

Namun dalam hal terjadi kerugian pada BUMN Persero, para penegak hukum dan aparat negara, masih berpegang pada Pasal 2 huruf g Undang-undang Keuangan Negara dan Penjelasan Umum Undang-undang Tipikor[18] yang menyatakan bahwa “Penyertaan Negara yang dipisahkan merupakan kekayaan negara”, sifatnya tetap berada di wilayah hukum publik, sehingga kalau uang negara berkurang satu sen pun, maka bisa dianggap merugikan negara.

Padahal kerugian dalam suatu perusahaan tidak dihitung berdasarkan kerugian dari satu transaksi semata melainkan sebagaimana dalam pasal 60 Undang-Undang No. 1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas, bahwa RUPS tahunan menyetujui laporan tahunan dan pengesahan perhitungan tahunan, jadi jelas bahwa kerugian tidak dihitung berdasarkan satu transaksi melainkan seluruh transaksi dalam tahun tersebut. Karena bisa saja satu transaksi rugi tapi transaksi lain untung dan kerugian tersebut dapat ditutupi dengan dana cadangan perusahaan. Dengan demikian kerugian suatu BUMN Persero belum tentu merupakan kerugian negara.

Dalam Undang-undang Perseroan Terbatas mengatur juga dalam hal pemegang saham yang merasa dirugikan akibat tindakan direksi, komisaris atau keputusan RUPS yang menyebabkan perusahaan rugi setelah direksi atau komisaris diberikan kesempatan sebagaimana ketentuan Business Judgment Rule, maka berdasarkan pasal 54 dan pasal 94 UU No. 1 tahun 1995, pemegang saham dapat mengajukan gugatan terhadap perseroan.

Selain itu, dalam hal pemegang saham melihat adanya indikasi pidana dari tindakan direksi atau komisaris yang menyebabkan kerugian tersebut, tahap pertama yang harus dilakukan adalah tahapan sebagaimana tertuang dalam ketentuan Pasal 110 Undang-undang Perseroan Terbatas[19]. Kemudian penyelesaiannya akan menempuh jalur pidana sebagaimana tertuang dalam ketentuan KUHP.

F. Kesimpulan

Dari uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa sampai saat ini, terdapat dua pendekatan tentang kerugian BUMN Persero dan kerugian negara, yaitu pendekatan bisnis (business judgement) dan pendekatan hukum (legal judgement) yang menghasilkan dua pengertian berbeda.

Oleh karena itu kalau kita konsisten dengan pasal 11 UU No, 19 tahun 2003 tentang BUMN yang menyatakan bahwa BUMN Persero tunduk pada UU No. 1 tahun 1995 maka atas kerugian BUMN Persero sebaiknya terlebih dahulu ditempuh mekenisme sebagaimana dalam UU No. 1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas dan ketentuan pasal 2 UU No. 17 tahun 2003 dan penjelasan umum dari UU No. 31 tahun 1999 yang menyatakan bahwa kekayaan negara termasuk kekayaan yang negara yang telah dipisahkan pada perusahaan negara adalah keliru sebaiknya ketentuan tersebut diubah menjadi kekayaan negara yang telah dipisahkan dalam BUMN Persero bukan kategori kekayaan negara sebagaimana dalam Fatwa Mahkamah Agung No. WKMA/Yud/20/VIII/2006. semoga bermanfaat.

ITA KURNIASIH, SH

PPH Newsletter pada edisi No. 66 tahun 2006

APBD merupakan rencana kegiatan pemerintah daerah yang akan dilakukan dalam satu tahun anggaran. Mengingat bahwa tidak terdapat kegiatan pemerintah daerah yang tidak tercantum dalam APBD, maka sistim pengelolaan APBD yang baik ,  dalam perencanaan (penggunaan prediksi) maupun dalam tahap pelaksanaan anggaran  akan  menjamin kelancaran pembiayaan atas kegiatan-kegiatan pemerintah daerah.

Pengelolaan keuangan daerah secara konsep, tidak jauh berbeda dengan pengelolaan keuangan pada tingkat negara. Dengan perbandingan praktek pengelolaan keuangan pada tingkat negara dalam hal penerapan ketentuan pokok dan penggunaan prinsip-prinsip keuangan, penerapan model ini akan tetap relevan dalam pengelolaan keuangan di tingkat daerah. Dari  pola dan prinsip pengelolaan keuangan yang berlaku universal tadi, layaknya pemberlakuan prinsip-prinsip  pengelolaan keuangan  akan menjamin mekanisme pengelolaan keuangan yang ideal dan tertib administrasi bagi daerah.

Pada kenyataannya sistem pengelolaan keuangan daerah sampai saat ini masih menggunakan beberapa acuan peraturan pemerintah pusat yang sudah cukup lama diterapkan.  Sistem yang seragam digunakan di semua pemerintah daerah diseluruh indonesia. Dalam operasional teknisnya ternyata, sistem ini didukung pula oleh beberapa perangkat lunak yang diharuskan oleh pemerintah pusat untuk digunakan didaerah. Namun pelaksanaan dilapangan tidak se-ideal aturan yang disusun oleh pemerintah pusat. Terdapat beberapa daerah sudah tidak lagi menerapkan  beberapa ketentuan tersebut dan tidak menggunakan aplikasi software yang diseragamkan, hal tersebut lebih disebabkan  karena perkembangan sistem pemerintahan dan kemajuan teknologi yang pesat serta  adanya ketidakpraktisan dari penggunaan beberapa ketentuan dan aplikasi software utnuk diterapkan di daerah.

Apa yang terjadi didaerah adalah penting untuk dicermati, dimana proses pemerintahan harus tetap berjalan, disisi lain ketentuan dan prasarana yang mendukung, sudah tidak lagi membantu secara optimal mekanisme pengelolaan keuangan daerah khususnya.

Sampai dengan tahun tahun terakhir sebelum otonomi diterapkan.  Pemerintah pusat belum banyak menerbitkan peraturan pengelolaan keuangan daerah beserta aplikasi software pendukungnya sebagai pembaharuan dan penyempurnaan sistem yang lama. Sehingga pemerintah daerah dimasa itu melaksanakan aplikasi lama yang ada, meskipun terasa kurang efisien dan terasa membebani, aplikasi tersebut  akhirnya digunakan dengan sedikit modifikasi dalam pelaksanaannya.

Diera otonomi sekarang ini cukup disayangkan, jika  pemerintah daerah yang telah diberi kewenangan untuk mengelola daerahnya sendiri (termasuk dalam penggunaan peraturan daerah dan aplikasi pendukung sistem) ternyata masih juga terdapat pemerintah daerah yang menerapkan pola lama dan aplikasi software lama untuk digunakan dalam pengelolaan keuangannya.

Namun tidak pula dipungkiri  terdapat pula beberapa daerah yang sudah berkehendak untuk tidak menerapkan pola lama dan aplikasi sistem pendukungnya dalam pengelolaan keuangan,  baik dengan  modifikasi maupun sama sekali menanggalkan pola lama dan menggunakan aplikasi pendukung yang baru.

Dari kenyataan dilapangan seperti diatas, pelaksanaan pengelolaan keuangan daerah di beberapa pemda dapat diklasifikasikan dalam tiga pola  yaitu,  tetap menggunakan sistem pengelolaan keuangan yang konvensional ala sentralisasi; menggunakan kewenangan otonomi  dalam menentukan pola sistem yang baru untuk  dipakai;  maupun opsi ketiga; an opsi ketiga menjalankan modifikasi sistem dan aplikasi pendukung sistem yang ditentukan pemerintah pusat sebelum era otonomi.

Dalam penerapan dari tiga pilihan pola diatas satu hal yang tetap harus dicermati  bahwa suatu sistem, baik yang terpolakan dimasa sentralisasi maupun pola modifikasi,  masing-masing  harus didasarkan pada suatu pola pengendalian, pengawasan/controle, dan fungsi pengeloalaan keuangan yang dapat menjamin terlaksananya administrasi pengelolaan keuangan daerah dengan tertib dan terkendali yang nanti pada akhirnya secara makro pemerintahan didaerah,  pengelolaan keuangan daerah yang baik, dalam hal ini APBD, dapat menjamin terlaksanannya continuitas pembiayaan atas operasional kegiatan dan fungsi-fungsi pemerintahan dalam pembangunan daerah.

Pada akhirnya dalam pengelolaan keuangan di daerah, menuntut adanya sistem pengelolaan keuangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan keuangan yang mempunyai sistem pembagian kewenangan yang menjamin adanya suatu sistem controle.  Disamping itu pula  dalam teknis pelaksanaannya, diharapkan mekanisme yang telah terbangun dengan baik akan turut ditunjang oleh suatu aplikasi pengelolaan keuangan yang dapat menjamin pengurusan keuangan dengan cermat, cepat, informatif dan dapat diandalkan.

Tujuan penelitian

Penelitian yang akan dilakukan di Kab polmas, bertujuan untuk mengetahui pola pengelolaan keuangan  dan aplikasi pendukung sistem,  yang diterapkan sampai saat ini   di kab polmas dan tingkat optimalisasi penggunaan aplikasi pendukung sistem dalam penyediaan informasi keuangan dan pengolahan data penerimaan dan pengeluaran keuangan daerah.

Dan juga untuk mengetahui penerapan fungsi-fungsi pengelolaan keuangan di beberapa titik pemegang kuasa pengelolaan keuangan di kab. Polmas.

Pelaksanaan penelitian

Penelitian akan dilakukan pada bagian keuangan, dispenda dan instansi yang terkait dengan pengelolaan keuangan daerah. Diprioritaskan pada sistem pelaksanaan anggaran baik sisi penerimaan maupun sisi pengeluaran. Terasa penting pula untuk dilakukan penelitian dalam proses penyusunan APBD  dan hal lain yang saling terkait seperti mekanisme penyusunan pertanggungjawaban keuangan daerah, sebagai bagian dari suatu siklus anggaran daerah.

Hipotesis

Salah satu hipotesis adalah, tersebarnya beberapa fungsi kepengurusan anggaran: terutama dalam administrative beheer di Bagian keuangan  sebagai kuasa  ordonateur yang mana didalamnya terdapat  seksi perbendaharaan dan seksi verifikasi.

Untuk  pemegang kuasa comptabel yaitu Kas daerah dalam sistem pengelolaan keuangan daerah  di analogkan sebagai pemegang kuasa comptabel beheer yang mendapat pendelegasian wewenang dari bupati.

Jikapun fungsi-fungsi pengelolaan keuangan dari sisi administrative beheer maupun comptabel beheer telah terbagi secara struktur organisatoris, belum dapat dipastikan apakah pelaksanaan fungsi-fungsinya  telah diterapkan secara optimal sebagai suatu kesatuan sistem .

Untuk aplikasi software; last update time atas software yang dinilai cukup lama, dengan membandingkan pada pesatnya perkembangan teknologi  processing  data,  sangat dimungkinkan  teknologi pengolahan data yang ada tidak dapat mengikuti tingkat kebutuhan  institusi pengguna sebagai  subsistem pengelola keuangan daerah, dalam mengelola data keuangan daerah yang kemudian nantinya akan disajikan dalam bentuk laporan  yang informatif  baik kepada institusi pengguna maupun untuk  memenuhi kebutuhan data pendukung bagi para pengambil kebijakan.

Materi  utama  penelitian

Terdapat beberapa pertanyaan dalam penelitian;

1. Bagaimanakah alur dokumen dalam realisasi penerimaan dan pembukuan pengeluaran
2. Bagaimana proses penyusunan anggaran, penyusunan duk-dup
3. Proses penyusunan laporan pertanggungjawaban apbd
4. Tata cara pengelolaan kas bendahara pemda (comptabel) dengan sistem uudp
5. Tata cara pengelolaan pada bendahara dinas terkait dengan sistem uudp
6. Pengurusan apa yang terdapat pada dinas pendapatan daerah
7. Bagaimana hubungan data/informasi diantara subag pembukuan dan dispenda, terkait dengan penerimaan asli daerah dan non-PAD
8. Siapakah pemegang urusan bank persepsi dalam mekanisme penerimaan daerah
9. Sejauh mana kuasa comptabel untuk mengatur cashflow APBD

10.  Apakah terjadi iddlecash dari dana APBD dan  dimana pembekuan itu terjadi

11.  Siapakah pengguna informasi pengelolaan penerimaan kas daerah dan realisasi sisi pengeluaran

12.  Seberapa cepat kemampuan  sistem aplikasi yang sekarang ada dalam menyajikan laporan-laporan  yang dibutuhkan

13.  Dapatkah disajikan dengan sangat cepat dan setiap saat, informasi keadaan kas (cash basis) baik sisi penerimaan maupun pengeluaran, disaat para pengambil keputusan membutuhkan data pendukung sebagai dasar pengambilan kebijakan yang strategis dalam pemerintahan

Proses penelitian dan beberapa pointer

Tgl 4 okt 2001

Bagian Keuangan

#  Tidak terdapat pendapatan yg tidak tercover  oleh dispenda ; sulitnya balanced budget dalam pelaksanaan  APBD :  PAD yg masih belum dapat direalisasi masuk ke kas daerah dengan segera sedangkan disatu sisi untuk pembiayaan penyelengaraan pemerintahan didaerah butuh adanya likuiditas anggaraan yang baik.

Dispenda

# Dispenda melakukan pembukuan dua jenis kelompok penerimaan daerah

1. Penerimaan bendahara khusus dispenda, yang menerima setoran cash bendahara   khusus penerima yg ada di instansi lain.
2. Penerimaan yang diperoleh dari dana bagi hasil/instansi lain

# Menghasilkan hipotesa: bahwa program  mapatda kurang  optimal untuk mengelola data penerimaan daerah. Mapatda hanya digunakan untuk mengelola data penerimaan yang melalui bendahara khusus penerimaan dispenda (PAD), sedangkan untuk penerimaan non-PAD menggunakan metode pembukuan manual. Hal ini menyebabkan  output laporan yang dihasilkan oleh program mapatda tidak dapat langsung digunakan dispenda sebagai laporan umum dispenda ke bagian keuangan dan pengguna informasi lainnya. Kendala yang mungkin dihadapi ialah jika pihak manajemen membutuhkan informasi yang current dan akurat, program mapatda kurang dapat mengatasi kebutuhan manajemen Pemerintah daerah.

Diharapkan suatu program aplikasi yang akan mengolah data penerimaan daerah  secara integral atas keseluruhan jenis penerimaan baik PAD maupun non PAD, sehingga output laporan yang dihasilkan  komputer dengan aplikasi ini akan cukup representatif sebagai laporan dinas pendapatan daerah dengan lebih efisien.

Kekurangan lain yang nampak pada program mapatda lainnya adalah, untuk bentuk laporan yang dihasilkan masih kurang informatif untuk dapat  menampilkan informasi  wajib pajak dengan jenis-jenis pajak dan retribusi yang  mereka setor. Mapatda menghasilkan laporan dalam format per jenis wajib pajak beserta jenis wajib pajaknya

informasi yang lebih akurat terkait dengan wajib pajak dan objek pajaknya diharapkan akan dapat dijadikan referensi untuk menganalisa tingkat pendapatan asli daerah khususnya dan jumlah pendapatan non-PAD pada sisi lainnya.

# Dari pendataan yang dilakukan tidak terdapat penerimaan daerah yang masuk dalam kas daerah yang tidak melalui dispenda, sehingga untuk data penerimaan  yang disajikan dispenda, cukup akurat untuk digunakan pihak pengguna informasi.

# Ketentuan berlaku adalah bendahara khusus penerima harus melakukan penyetoran ke kas daerah setiap hari.
# Terdapat kendala dalam hal penggelolaan PBB, yang rata-rata selisih kas dan bukti debet dari pembagian porsi pemda,  sehingga terjadi iddle cash ( selisih accrual dan cash basis ) selama 2 minggu.
# Penggunaan dana swakelola, di kab.polmas hanya pada RSU, berdasarkan ketentuan menkes sebesar 25%, dana pendapatan dapat langsung digunakan, kemudian sisanya sebesar 75% tidak disetor, saat posisi pendapatan masih 75%. setelah RSU mendapat dana APBD, maka dana 25 % akan diisi kembali oleh RSU, lalu dana pendapatan akan disetor 100% ke kas daerah.(sistem pinjaman sementara).
Bagian Keuangan

# Tatacara penerbitan SPMU: setelah APBD ditetapkan masing-masing instansi menyusun DIPDA dan DIKDA. atas DIPDA dan DIKDA, bagian anggaran kemudian akan menerbitkan SKO. atas dasar SKO yang diterbitkan, bendahara mengajukan SPP.

Oleh bag.verifikasi SPP ini diperiksa lalu dicap/fiat ‘ telah diverifikasi ‘ untuk kemudian dilanjutkan ke seksi perbendaharaan

Setelah ditandatangani SPMU dikirim ke kas daerah. setelah kas daerah mendebet, bukti pendebetan berupa  SPMU asli yang dikirim kembali kebagian keuangan (subbag pembukuan) , untuk dibukukan di seksi pembukuan.

Diseksi pembukuanlah anggaran pengeluaran tersebut dibukukan. metode pembukuan yang dilakukan adalah cash basis, jadi uang yang benar-benar telah dikredit dari APBD. Terdapat perbedaan pembukuan antara seksi verifikasi dg seksi pembukuan : bahwa verifikasi membukukan pengeluaran SPMU berdasarkan jumlah SPMU yang diterbitkan, berdasarkan kenyataan dilapangan tidak semua SPMU yang terbit terbayar penuh, terkait dengan faktor likuiditas Kas daerah. sehingga tidak menutup kemungkinan SPMU senilai 1 juta hanya dibayar oleh kas sebesar 500 ribu. sehingga terdapat perbedaan pembukuan seksi verifikasi dan seksi pembukuan.

# Di seksi pembukuan terdapat form yang  memuat kolom ‘ realisasi SPMU ‘ dan kolom realisasi pertanggungjawaban’. realisasi SPMU merupakan jumlah SPMU yang diajukan oleh bendahara ke bagkeu, realisasi pertanggungjawaban merupakan jumlah yang dibayarkan oleh kas.

# Kendala yang dihadapi dalam pengelolaan dana APBD adalah kemampuan fihak perbankan dalam hal pencairan SPMU yang cukup besar, sedangkan kemampuan bank terbatas  hanya pada jumlah likuiditas dalam batas pengelolaannya sebagai  bank setingkat cabang.

#  Daftar selisih rek koran dan pembukuan verifikasi dan bagian pembukuan belum dibuat untuk akhir bulan.
#  Permasalahan disaat tutup TA, dimana terdapat  pendapatan  yang belum disetor ke kas, dilain pihak terdapat dana yang masih belum dipertanggungjawabkan bendahara, sehingga menghambat dalam penyusunan LPJ, hal ini akan terkait dengan basis pembukuan di seksi mana yang akan dijadikan acuan bagkeu ? seksi verifikasi atau seksi pembukuan ?
# Laporan dispenda akan dikirimkan ke bagkeu sebagai pengelola kas secara umum. (priodiknya ?)  sehingga bagian keuangan dapat crosschek laporan tersebut dengan saldo rek koran penerimaan daerah.(?)

# Pengartian ayat maupun pasal dalam pelaksanaan dilapangan hampir sama.

#  Penyusunan anggaran yang belum menggunakan aplikasi penyusunan RAPBD/APBD, mekanisme yang digunakan adalah sistem manual dimana DUK/DUP dibuat dimasing-masing dinas dengan menggunakan teknik komputer manual yang tidak seragam antar instansi yang ada. disaat pembahasan pada tingkat berikutnya jika dokumen hasil pembahasan mengalami perubahan, maka perbaikan akan dikembalikan kepada instansi bersangkutan kembali, hal ini merupakan pemborosan waktu dalam siklus penyusunan anggaran yang kurang efisien.  pada program aplikasi yang dapat digunakan didaerah, penyusunan DUPDA-DUKDA akan menggunakan  satu program yang seragam, sehingga saat pembahasan akan dilakukan perubahan,  perubahan cukup dilakukan di bagian keuangan.

Begitu pula halnya dalam program aplikasi APBD setelah APBD ditetapkan maka program aplikasi dapat secara langsung menghasilkan  DIPDA-DUKDA dinas-dinas yang ada.
# Klasifikasi /pengkodean anggaran(dalam APBD)

1.2          bagian pendapatan asli daerah   ……..Bagian

1.2.1       pos pajak daerah                               Pos

004 pajak hotel dan restoran                    Ayat

# Bagain keu dan dispenda akan selalu melakukan rekonsiliasi jika terdapat kesalahan pembebanan pasal.

Contoh : Penerimaan untuk pembangunan desa, seharusnya merupakan pos penerimaan bagi hasil PBB. karena laporan telah masuk dari dispenda ke bagkeu, maka dilakukan koreksi pembukuan.
# Terdapat seksi verifikasi yang  memverivikasi spp rutin dan pembangunan.

seksi perbendaharaan memverifikasi gaji dan pencetakan SPMU

pembukuan : membukukan realisasi spmu (setelah SPMU dari kas daerah)

di SPMU akan dinyatakan pembebanan rekening kas daerah, misalnya : rek PAD

# Terdapat iddle cash dg metode UUDP sebab SPMU terkadang/umumnya diajukan sejumlah  sama dengan SKO yang diterbitkan sedangkan SPJ bendahara hanya diajukan dalam priode satu bulanan.

Tgl 5 oct 2001

Bagian keuangan

#  Seksi pembukuan akan membuat laporan ben-5 (realisasi SPMU) dan ben-9 (realisasi pertanggungjawaban bdh). ben-5 dibuat setelah seksi pembukuan menerima SPMU tanda lunas dari Kas.

Sehingga idealnya ben5 – ben9 = sisa dana yang masih harus dipertanggungjawabkan oleh bdh.
# Kenyataan yang terjadi dilapangan adalah sampai dg bulan maret tahun anggaran berikutnya bendahara  masih akan mempertanggungjawabkan sisa dana yang masih ada untuk TA yang lalu  yabg akan dicatat sebagai kredit realisasi sisa anggaran lebih TA yang lalu.

Namun seksi pembukuan telah dapat memprediksi berapa sisa dana UUDP yang masih belum dipertanggungjawabkan oleh bdh, untuk data prediksi SAL TA berjalan, sebab SPJ yang belum masuk hanya terkait pada satu SKO(satu triwulan) atau bahkan terkait pada satu SPMU yang lebih kecil daripada jumlah SKO terakhir.

# Sisa UUDP ini yang akan memberikan konstribusi pada realisasi SAL utk TA yg baru.

# Seksi pembukuan juga akan menyusun laporan realisasi penerimaan/pengeluaran yang melalui KAS. ben-16 untuk pengeluaran dan ben-15 untuk pendapatan, yang akan dikirim pertriwulan ke DPRD.

Khusus untuk realisasi penerimaan subag pembukuan akan menggunakan dok ben-17 (surat tanda setoran) dan utk ben 16 data yg digunakan adalah SPMU yg telah dicairkan oleh Kas.

# Pendefinisian lain adalah, anggaran kas; merupakan dok yg berisi prediksi target pn maupun pg dalam tiap triwulan dalam satu TA. namun utk di Kab.polmas tidak disusun.

# Pendefinisian yang juga pernah ada ialah UKP, urusan kas dan perhitungan ; antaralain mencakup perhitungan antar pajak yang dipotong oleh daerah dalam daftar gaji untuk/sebagai porsi penerimaan pemerintah pusat.

# UKP saat ini tidak digunakan lagi, sebab pemda akan langsung memotong sejumlah pajak porsi pusat (sehingga dananya secara riel tedapat di kas daerah , karena langsung dipotong oleh kas)  dan muncul pos pengeluaran yang terhitung baru sebagai pengeluaran kas daerah untuk disetor ke kas negara.

# Tingkat kemampuan bagian keuangan dalam penyajian lapoaran/informasi keuangan:

pembuatan lapoaran realisasi rutin s. d per-pos paling cepat 1 minggu

pembuatan lapoaran realisasi rutin s. d per-pasal paling cepat 1 bulan

pembuatan lapoaran realisasi gaji  s. d  per-pos paling cepat 1 minggu

Kas Daerah

# Kas daerah dapat dianalogkan hanya sebagai Cashier pemda, sebab tidak diberikan wewenang untuk menolak/meverifikasi kembali SPMU yang diterbitkan subbag perbendaharaan. berdasarkan hasil penelitian hampir tidak pernah ada SPMU yang ditolak untuk dicairkan oleh pihak Kas. Kas pemda dalam hal ini tidak memiliki kewenangan Comptabel.

# Kuasa comptabel tetap pada bupati, hanya saja dalam pelaksanaannya kewenangan ini secara struktur didelegasikan tanpa diikuti oleh kewenangan yg melekat pada kas sebagai penerima kewenangan.
# Setiap akhir jam kerja, kas akan menutup rek. dan laporan keadaan kas (rek koran, rekap rek koran/B-9  dan lampiranya) disediakan untuk kabag keu, namun jika kabag keu tidak meminta maka laporan ini tidak dikirim.*

Jenis laporan ini selain saldo rek yang direkap untuk kemudahan membaca saldo tiap rek, terlampir pula rek koran untuk tiap-tiap rek yg ada.

Kas daerah juga membukukan sampai dengan per jenis pasal.

hampir dapat dipastikan saldo pada subag pembukuan sama dg saldo pada kas daerah.

# Secara umum rek kas daerah di BPD hanya ada 2 jenis, yaitu

1. Rek kas pemda (21.100) rek ini terdiri atas beberapa no. rek contoh: rek koran dana bagi hasil : rek koran untuk PAD. rek koran PBB dll. ( saat ini ada kurang lebih 11 rek )
2. Rek kas masing-masing unit/dinas

# Jasa giro tetap akan diberikan oleh pihak BPD kepada pemda, dg perhitungan 4% dari saldo terendah dalam satu bulan.
# Penerbitan  SPMU yang belum menggunakan sistem pengamanan atas form SPMU dan hanya menggunakan satu lembaran asli SPMU  serta  tidak menggunakan lembar pengantar SPMU.

#  Penggunaan beberapa jenis rek pada kas daerah didasarkan pada kenyataan bahwa terdapat beberapa jenis pengeluaran yg dibiayai dari sumber penerimaan tertentu dari pemda.
#  BPD merupakan bank operasional sekaligus merupakan satu-satunya bank persepsi pemda.

Tanggal  6 oct 2001

# Aparat terkait dan aplikasi keuangan daerah  menginginkan perubahan mekanisme pembayaran dari UUDP untuk menjadi UYHD.

# Penyederhanaan sistem UUDP akan terkait dg Iddle Cash dana daerah mengingat budget TA berjalan likuiditasnya harus tetap berlanjut.

# Pelaporan yang segera harus diaplikasikan program computerized.

berdasarkan penelitian bahwa laporan harian yg sifatnya insidentil untuk kebutuhan manajemen dapat disiapkan paling cepat untuk laporan data s.d perpos:  1 minggu.

untuk laporan s.d perpasal baik rutin, gaji pembangunan dapat disiapkan paling cepat:   1 bulan.

#  Penerapan sistem pengelolaan keuangan, dalam hal optimalisasi fungsi ordonateur-comptabel. dimana controle fungsi comptabel masih terasa kurang penerapannya . proses pengeluaran APBD  masih menerapkan single manajer dalam penetapan pembebanan maupun dalam hal fungsi perintah membayar. ( pendelegasian wewenang comtabel dari bupati)

# Proses penyusunan anggaran dg sistem aplikasi komputer, sehingga ada efisiensi waktu dan kecermatan nominal serta keseragaman format dan standar hitungan.*  agar diperhatikan mekanisme penyusunan anggaran di tingkat keuangan negara.

# Dibuat tulisan ilmiah berkaitan dg fungsi controle legislatif,  sebagai commite LM-PA pada pemerintah kab polmas

Bappeda

# Bappeda dalam pengelolaan pembangunan di wilayah kerjanya hanya berkaitan dg program, rencana pembangunan dan feasibility proyek (pembangunan) bertindak sebagai  koordinator kegiatan perencanaan pembangunan. sedangkan rutin merupakan tugas bagkeu.

Begitu pula halnya dalam hal penggunaan sisa dana anggaran untuk revisi anggaran, bappeda hanya berbicara dalam lingkup program bukan dalam area keuangan.

namun dalam perencanaan pembangunan untuk penyusunan APBD maupun revisi APBD, BAPPEDA akan melakukan koordinasi posisi keuangan daerah yang akan membiayai program-program pembangunan tersebut nantinya.

Kesimpulan   dan saran

Beberapa kesimpulan dan saran sementara ;

#  Atas penelitian yang dilakukan, kuasa administrative beheer terdapat ditangan bag keuangan dan dinas-dinas yang ada. khusus kuasa ordonateur bag keuangan menggunakannya dengan menandatangani SPMU.

Hanya masih perlu dikaji ulang atas struktur subbagian yang ada di bagian keuangan untuk memepertegas pemegang fungsi pengujian atas rechmagtheid, wet maghtheid, dan doelmaghtheid  dan penegasan fungsi dan tugas subbag perbendaharaan.

Pengkajian diatas tidak didasarkan atas struktur organisasi namun akan ditinjau dari sisi pembagian fungsi administrative dari  ordonateur yang dipegang bagian keuangan.

# Pemegang kuasa comptabel yang semula dihepotesis berada ditangan Kas, ternyata kas hanya berfungsi sebagai Cashier, hal ini tidak mengarahkan  kepada suatu kesimpulan bahwa kewenangan comptabel didelegasikan kepada kas.

# Program aplikasi komputer sangat dibutuhkan dalam mendukung sistem pengelolaan keuangan daerah (APBD), beberapa program aplikasi yang segera harus diupdate atau disarankan untuk digunakan, antara lain di dinas pendapatan daerah, bagian keuangan dan penggunaan software  dalam mekanisme penyusunan anggaran daerah.

Dalam  penggunaan aplikasi software hal penting yang harus diperhatikan adalah, software yang nantinya digunakan harus tetap mengacu pada prinsip-prinsip dalam sistem pengelolaan keuangan, yang menekankan pada kejelasan pembagian kewenangan, adanya sistem controle dan sisi kepraktisan penggunaan.

# Agar segera dilakukan studi banding oleh pihak pemda atas penggunaan mekanisme UUDP dibandingkan mekanisme UYHD.
Kesimpulan partial lainnya;

# Keterkaitan dispenda dan bag keu untuk manajemen kas internal pengelolaan APBD terkait pada upaya dan prediksi penerimaan kas daerah yang dikuasai oleh bagkeu.

# Analog yg hampir mendekati ; dispenda merupakan ditjen pajak kab polmas , sedangkan bagkeu tetap pemegang kuasa ordonateur dan comptabel.

# Perlu dilakukan suatu presentasi pengelolaan APBN dan pengelolaan APBD di kab.polmas untuk dapat dilakukan procedure combine antara kedua mekanisme pengelolaan ini, baik disisi penerimaan (seperti pengawasan rek.koran, pengawasan penyetoran, penyusunan daftar selisih, pengawasa rek.koran bank) maupun disisi pengeluaran ( alur dokumen pengeluaran , pengawasan saldo, pagu dana triwulan, sitem UYHD)  dan juga sitem pelaporan lainnya seperti PNBP, dan management controle system dalam pelaksanaan anggaran(penguji, penandatangan SPM, perintah pemindahan dana antar rekening)

# Pengujian keabsahan SPMU oleh kas, SPMU belum menggunakan atribut security yang standart, hanya mengandalkan spesimen kabag keuangan, dan jenis warna  form SPMU.

# Resiko minimum dapat diatasi selama ini dengan mengandalkan tingkat pengenalan dan rutinitas pemegang atas hak pencairan SPMU (bendahara).

# Pencairan SPMU pemda tidak dikenakan biaya kliring, karena Pemda maupun Pempus tidak dapat dikenakan biaya, pembebanan apapun.

# Jasa giro 4 % merupakan kesepakatan BPD dengan Pemerintah daerah.

Makassar 6 Oktober 2001, Tim Riset:

Syakran Rudy             (Ketua)

Achmad RM Taba      (Anggota)

Muldiyanto                 (Anggota)

Salah satu tuntutan aspirasi yang berkembang dalam era reformasi sekarang ini adalah reformasi hukum menuju terwujudnya supremasi sistem hukum di bawah sistem konstitusi yang berfungsi sebagai acuan dasar yang efektif dalam proses penyelenggaraan negara dan kehidupan nasional sehari-hari. Dalam upaya mewujudkan sistem hukum yang efektif itu, penataan kembali kelembagaan hukum, didukung oleh kualitas sumberdaya manusia dan kultur dan kesadaran hukum masyarakat yang terus meningkat, seiring dengan pembaruan materi hukum yang terstruktur secara harmonis, dan terus menerus diperbarui sesuai dengan tuntutan perkembangan kebutuhan.

Dalam upaya pembaruan hukum tersebut, penataan kembali susunan hirarkis peraturan perundang-undangan tersebut bersifat niscaya, mengingat susunan hirarkis peraturan perundang-undangan Republik Indonesia dewasa ini dirasakan tidak sesuai lagi dengan perkembangan kebutuhan dewasa ini. Di samping itu, era Orde Baru yang semula berusaha memurnikan kembali falsafah Pancasila dan pelaksanaan UUD 1945 dengan menata kembali sumber tertib hukum dan tata-urut peraturan perundang-undangan, dalam prakteknya selama 32 tahun belum berhasil membangun susunan perundang-undangan yang dapat dijadikan acuan bagi upaya memantapkan sistem perundang-undangan di masa depan. Lebih-lebih dalam prakteknya, masih banyak produk peraturan yang tumpang tindih dan tidak mengikuti sistem yang baku, termasuk dalam soal nomenklatur yang digunakan oleh tiap-tiap kementerian dan badan-badan pemerintahan seingkat Menteri. Sebagai contoh, produk hukum yang dikeluarkan Bank Indonesia yang dimaksud untuk memberikan aturan terhadap dunia perbankan menggunakan istilah Surat Edaran yang tidak dikenal dalam sistem peraturan perundang-undangan yang berlaku. Beberapa kementerian mengeluarkan peraturan di bidangnya dengan menggunakan sebutan Keputusan Menteri, dan beberapa lainnya menggunakan istilah Peraturan Menteri. Keputusan Presiden yang bersifat mengatur dengan Keputusan Presiden yang bersifat penetapan administratif biasa tidak dibedakan, kecuali dalam kode nomernya saja, sehingga tidak jelas kedudukan masing-masing sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan yang bersifat mengatur.

Sementara itu, setelah lebih dari 50 tahun Indonesia merdeka, sangat dirasakan adanya kebutuhan untuk mengadakan perubahan terhadap pasal-pasal dalam UUD 1945 yang tidak relevan lagi dengan perkembangan zaman. Namun, timbul persoalan apabila perubahan UUD itu ditetapkan dalam produk hukum berupa Ketetapan MPR, sementara dalam tata urut perundang-undangan ditentukan bahwa Ketetapan MPR itu lebih rendah kedudukannya daripada UUD. Bagaimana mungkin perubahan terhadap konstitusi dituangkan dalam peraturan yang derajatnya lebih rendah. Oleh karena itu, perlu diperkenalkan bentuk hukum yang sama sekali belum dikenal dalam sistem peraturan perundang-undangan Indonesia selama ini, yaitu bentuk Perubahan UUD. Ditambah lagi dengan munculnya kebutuhan untuk mewadahi perkembangan otonomi daerah di masa depan yang dapat mendorong tumbuh dan berkembangnya dinamika hukum adat di desa-desa yang cenderung diabaikan atau malah sebaliknya dikesampingkan dalam setiap upaya pembangunan hukum selama lebih dari 50 tahun terakhir. Dalam rangka desentralisasi dan otonomi daerah itu, mulai diperkenalkan adanya perangkat Peraturan Desa yang harus pula dimasukkan ke dalam sistem dan tata urut peraturan perundang-undangan yang baru. Dengan perkataan lain, banyak alasan yang mendorong sehingga Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 yang menjadi acuan dalam mengembangkan susunan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia selama lebih dari 30 tahun terakhir, harus dikaji ulang dan disempurnakan untuk kepentingan masa depan hukum dan sistem hukum nasional.

Sebelum membahas lebih rinci masalah-masalah dan usul-usul penyempurnaan mengenai sumber tertib hukum dan sistem serta tata urut peraturan Republik Indonesia di masa depan, perlu diperjelas dulu pengertian kita mengenai sumber tertib hukum, dan mengenai bentuk-bentuk serta tata urut peraturan yang kita gunakan dalam tulisan ini. Pengertian tentang sumber tertib hukum memuat pengertian yang lebih luas, yaitu tidak hanya mencakup aneka putusan legislatif dan eksekutif yang dapat dijadikan sumber hukum, tetapi mencakup pula putusan-putusan pengadilan dalam lingkungan kekuasaan judikatif. Sedangkan bentuk-bentuk dan tata-urut peraturan hanya mencakup putusan-putusan cabang kekuasaan legislatif dan eksekutif yang isinya dapat bersifat mengatur (regeling), dan karena itu disebut dengan ‘per-ATUR-an’. Akan tetapi, pengertian peraturan itu dalam arti luas dapat pula mencakup putusan-putusan yang bersifat administratif yang meskipun tidak bersifat mengatur, tetapi dapat dijadikan dasar bagi upaya mengatur kebijakan yang lebih teknis. Karena itu, dalam tulisan ini, peraturan dalam arti sempit dan luas itu digunakan secara silih berganti.

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN PASCA KEMERDEKAAN

Di zaman Hindia Belanda, bentuk-bentuk peraturan yang dikenal meliputi 5 tingkatan, yaitu: (I) Undang-Undang Dasar Kerajaan Belanda, (ii) Undang-Undang Belanda atau ‘wet’, (iii) Ordonantie yaitu peraturan yang ditetapkan oleh Gubernur Jenderal Hindia Belanda bersama-sama dengan Dewan Rakyat (Volksraad) di Jakarta sesuai Titah Ratu Kerajaan Belanda di Den Haag, (iv) Regerings Verordening atau RV, yaitu Peraturan Pemerintah yang ditetapkan oleh Gubernur Jenderal untuk melaksanakan Undang-Undang atau ‘wet’, dan (v) Peraturan daerah swatantra ataupun daerah swapraja[1]. Setelah Indonesia merdeka mulai diperkenalkan bentuk-bentuk peraturan baru, tetapi dalam prakteknya belum teratur karena suasana belum memungkinkan untuk menertibkan bentuk-bentuk peraturan yang dibuat. Di masa-masa awal kemerdekaan, kadang-kadang nota-nota dinas, maklumat, surat-surat edaran dan lain sebagainya diperlakukan sebagai peraturan yang seakan mengikat secara hukum. Bahkan, Wakil Presiden mengeluarkan Maklumat yang sangat terkenal yang isinya membatasi tugas dan fungsi Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang ketika itu sangat berperan sebagai lembaga legislatif, tetapi maklumat itu dibuat tanpa nomor, sehingga dikenal kemudian sebagai Maklumat No.x tertanggal 16 Oktober 1945.

Bentuk peraturan perundang-undangan yang dikenal dalam UUD 1945 adalah Undang-Undang, Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah. Dalam penjelasan juga disebutkan bahwa UUD adalah bentuk konstitusi yang tertulis. Di samping yang tertulis itu masih ada pengertian konstitusi yang tidak tertulis yang hidup dalam kesadaran hukum masyarakat. Dalam Konstitusi RIS yang berlaku mulai tanggal 27 Desember 1949, bentuk-bentuk peraturan yang tegas disebut adalah Undang-Undang Federal, Undang-Undang Darurat, dan Peraturan Pemerintah. Disini, pengertian Konstitusi diidentikkan dengan pengertian UUD. Sedangkan dalam UUDS yang berlaku mulai tanggal 17 Agustus 1950, penyebutannya berubah lagi menjadi Undang-Undang, Undang-Undang Darurat, dan Peraturan pemerintah. Dengan perkataan lain, dalam ketiga konstitusi ini, kita mengenal adanya Undang-Undang Dasar, Undang-Undang atau Undang-Undang Federal, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) atau Undang-Undang Darurat, dan Peraturan Pemerintah.

Penyebutan hanya 3 atau 4 bentuk peraturan (termasuk UUD) tersebut dalam Undang-Undang Dasar bersifat enunsiatif dalam arti tidak menutup kemungkinan untuk mengatur bentuk-bentuk lain yang lebih rinci sesuai dengan kebutuhan. Karena itu, setelah periode kembali ke UUD 1945, maka berdasarkan Surat Presiden No.2262/HK/1959 tertanggal 20 Agustus 1959 yang ditujukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong, dinyatakan bahwa di samping bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan tersebut di atas, dipandang perlu dikeluarkan bentuk-bentuk peraturan yang lain, yaitu:

1.     Penetapan Presiden untuk melaksanakan Dekrit Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang tanggal 5 Juli 1959 tentang Kembali Kepada UUD 1945.

2.     Peraturan Presiden, yaitu peraturan yang dikeluarkan untuk melaksanakan penetapan Presiden, ataupun peraturan yang dikeluarkan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.

3.     Peraturan Pemerintah, yaitu untuk melaksanakan Peraturan Presiden, sehingga berbeda pengertiannya dengan Peraturan Pemerintah yang dimaksudkan dalam Pasal 5 ayat (2) UUD 1945.

4.     Keputusan Presiden yang dimaksudkan untuk melakukan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan.

5.     Peraturan Menteri dan Keputusan Menteri yang dibuat oleh kementerian-kementerian negara atau Departemen-Departemen pemerintahan, masing-masing untuk mengatur sesuatu hal dan untuk melakukan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan.

Dalam susunan tersebut di atas, jelas terdapat kekacauan antara satu bentuk dengan bentuk peraturan yang lain. Bahkan, dalam praktek, bentuk yang paling banyak dikeluarkan adalah Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden yang menimbulkan ekses dimana-mana. Kadang-kadang banyak materi yang seharusnya diatur dalam UU, justru diatur dengan Penetapan Presiden ataupun Peraturan Presiden. Yang lebih gawat lagi adalah banyak di antara penetapan dan peraturan itu yang jelas-jelas menyimpang isinya dari amanat UUD 1945. Namun demikian, satu hal yang perlu dicatat disini adalah bahwa antara penetapan yang bersifat administratif berupa pengangkatan-pengangkatan yang berisi putusan-putusan yang bersifat ‘beschikking’ jelas dibedakan dari putusan yang berbentuk mengatur (regeling). Istilah Keputusan Presiden ataupun Keputusan Menteri secara khusus dikaitkan dengan jenis putusan yang bersifat administraftif.

Dalam rangka penataan kembali bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan tersebut dengan maksud mengadakan pemurnian terhadap pelaksanaan UUD 1945, maka pada tahun 1966 dikeluarkan Ketetapan MPRS No.XIX/MPRS/1966 tentang Peninjauan Kembali Produk-Produk Legislatif Negara di Luar Produk Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara yang Tidak Sesuai dengan UUD 1945. Ketetapan MPRS tersebut menugaskan Pemerintah untuk bersama-sama dengan DPR melaksanakan peninjauan kembali produk-produk legislatif, baik yang berbentuk Penetapan Presiden, Peraturan Presiden, Undang-Undang, ataupun Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang. Untuk memberikan pedoman bagi terwujudnya kepastian hukum dan keserasian hukum serta kesatuan tafsir dan pengertian mengenai Pancasila dan pelaksanaan UUD 1945 serta untuk mengakhiri ekses-ekses dan penyimpangan-penyimpangan tersebut di atas, ditetapkan pula sumber tertib hukum dan tata urut peraturan perundangan Republik Indonesia dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966, yaitu tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urut Perundangan Republik Indonesia.

Dalam Ketetapan No.XX/MPRS/1966 tersebut, ditentukan bentuk peraturan dengan tata urut sebagai berikut:

1.     Undang-Undang Dasar.

2.     Ketetapan MPR.

3.     Undang-Undang/Perpu.

4.     Peraturan Pemerintah.

5.     Keputusan Presiden.

6.     Peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya seperti Peraturan Menteri, Instruksi Menteri, dan lain-lain.

Dalam praktek, tata urut dan penamaan bentuk-bentuk peraturan sebagaimana diatur dalam Ketetapan tersebut, tidak sepenuhnya diikuti. Sebagai contoh di beberapa kementerian, digunakan istilah Peraturan Menteri, tetapi di beberapa kementerian lainnya digunakan istilah Keputusan Menteri, padahal isinya jelas-jelas memuat materi-materi yang mengatur kepentingan publik seperti di lingkungan Departemen Pendidikan dan Kebudayaan mengatur mengenai penyelenggaraan pendidikan nasional, dan sebagainya. Di samping itu, untuk mengatur secara bersama berkenaan dengan materi-materi yang bersifat lintas departemen berkembang pula kebiasaan menerbitkan Keputusan Bersama antar Menteri. Padahal, bentuk Keputusan Bersama itu jelas tidak ada dasar hukumnya.

Di pihak lain, berkembang pula kebutuhan di lingkungan instansi yang dipimpin oleh pejabat tinggi yang bukan berkedudukan sebagai Menteri untuk mengatur kepentingan publik yang bersangkut-paut dengan bidangnya, seperti misalnya Gubernur Bank Indonesia perlu membuat aturan-aturan berkenaan dengan dunia perbankan. Selama ini, dikembangkan kebiasaan untuk menerbitkan peraturan dalam bentuk Surat Edaran Gubernur Bank Indonesia yang juga jelas-jelas tidak mempunyai dasar hukum sama sekali. Keganjilan-keganjilan yang sama juga terjadi dalam keputusan-keputusan yang dibuat oleh Presiden dalam bentuk Keputusan Presiden (Keppres). Seperti tercermin dalam pendapat Hamid S. Attamimi yang pernah lama bertugas sebagai Wakil Sekretaris Kabinet selama masa Orde Baru[2], Keputusan Presiden itu banyak yang berisi materi pengaturan yang bersifat mandiri dalam arti tidak dimaksudkan untuk melaksanakan ketentuan Undang-Undang. Kebiasaan seperti ini didukung pula oleh kenyataan, karena berdasarkan UUD 1945 sebelum diadakan amandemen melalui Perubahan Pertama UUD, Presiden memang memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Dengan perkataan lain, Presiden itu selain sebagai eksekutif juga mempunyai kedudukan sebagai legislatif.

Di samping itu, materi yang diatur dalam Keputusan Presiden itu juga tidak dibedakan secara jelas antara materi yang bersifat mengatur atau regulatif (regeling) dengan materi yang bersifat penetapan administratif biasa (beschikking) seperti misalnya Keputusan Presiden (Keppres) mengenai pengangkatan dan pemberhentian pejabat, Keppres mengenai pembentukan panitia-panitia negara yang bersifat ad-hoc, dan sebagainya. Pembedaan antara kedua jenis keputusan itu selama ini hanya diadakan dalam pemberian nomor kode Keppres, sehingga bagi masyarakat umum, sulit dibedakan mana yang bersifat mengatur (regeling) dan karena itu dapat disebut sebagai per-ATUR-an, dan mana yang bukan.

Yang juga menjadi persoalan adalah mengenai kedudukan ketetapan MPR yang selama ini sudah banyak sekali jumlahnya. Apakah Ketetapan MPR itu termasuk peraturan atau bukan, karena isinya kadang-kadang sama dengan Keputusan Presiden yang hanya bersifat penetapan biasa. Sebagai contoh, Ketetapan MPR tentang pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden, sifatnya sama dengan Keputusan Presiden yang ditetapkan untuk mengangkat atau memberhentikan pejabat sebagaimana disebut di atas. Lebih-lebih lagi, menjelang berlangsungnya Sidang Umum MPR pada bulan Nopember 1999 yang lalu, karena adanya kebutuhan untuk melakukan perubahan terhadap pasal-pasal UUD 1945, timbul polemik mengenai bentuk hukum perubahan UUD itu sendiri. Jika perubahan itu dituangkan dalam bentuk Ketetapan MPR yang jelas ditentukan bahwa kedudukannya berada di bawah UUD, maka akan timbul kekacauan dalam sistematika berpikir menurut tata urut peraturan yang diatur menurut TAP MPRS No.XX/MPRS/1966 tersebut. Bagaimana mungkin UUD yang lebih tinggi diubah dengan peraturan yang lebih rendah. Karena itu, sebagai jalan keluar, telah disepakati bahwa bentuk hukum perubahan itu dinamakan ‘Perubahan UUD’ sebagai nomenklatur baru yang tingkatnya sederajat dengan UUD. Karena itu, otomatis, ketentuan TAP MPRS No.XX/1966 tersebut tidak dapat lagi dipertahankan dan perlu segera diadakan penyempurnaan dalam rangka penataan kembali sumber tertib hukum dan bentuk-bentuk serta tata urut peraturan perundang-undangan Republik Indonesia di masa yang akan datang.

PRODUK LEGISLATIF DAN PRODUK ADMINISTRATIF

1.     Pergeseran Fungsi Parlemen Indonesia dan implikasinya terhadap Kegiatan legislasi

Salah satu perubahan substantif yang telah dilakukan dalam rangka Perubahan Pertama UUD 1945 pada Sidang Umum MPR bulan Nopember 1999 lalu adalah soal cabang kekuasaan legislatif yang secara tegas dipindahkan dari Presiden ke DPR. Dalam Pasal 5 ayat (1) lama, ditegaskan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. Sedangkan dalam Pasal 5 ayat (1) baru berdasarkan Perubahan Pertama tersebut ditegaskan: “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.” Sebaliknya dalam Pasal 20 ayat (1) baru dinyatakan: “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.”[3]

Memang benar bahwa meskipun dikatakan pemegang kekuasaan membentuk UU itu dipindahkan ke DPR, tetapi ada juga yang berpendapat bahwa proses pembuatan UU itu tetap dilakukan bersama-sama antara Presiden dengan DPR. Lagi pula, meskipun UU ditetapkan oleh DPR, kekuassan yang mengesahkan menurut ketentuan Perubahan Pertama UUD tetap berada di tangan Presiden. Apakah perbedaan antara kekuasaan yang menetapkan dengan kekuasaan yang mengesahkan itu bersifat bertentangan? Menurut saya, tidak ada pertentangan dan tidak ada tumpang tindih di antara kedudukan DPR dan Presiden dalam hal ini. Kekuasaan legislatif tetap berada di tangan DPR, namun pengesahan formal produk UU itu dilakukan oleh Presiden. Hal ini justru menunjukkan adanya perimbangan kekuasaan diantara keduanya, yaitu hak Presiden untuk memveto suatu UU yang sudah ditetapkan oleh DPR. Untuk menegaskan hal inilah maka dalam Perubahan Kedua ketentuan Pasal 20 itu ditambah dengan ayat (5) yang memberikan waktu 30 hari bagi Presiden untuk mengesahkan UU itu. Jika dalam batas waktu itu tidak disahkan, maka RUU tersebut dianggap berlaku menjadi UU. Proses pembuatan UU itu dilakukan bersama-sama dalam arti pada tahap pembahasan di DPR, pihak pemerintah sudah terlibat intensif. Akan tetapi, dapat terjadi, bahwa suara partai pemerintah di DPR dikalahkan oleh suara oposisi. Dalam hal ini, maka Presiden dapat menggunakan hak vetonya untuk tidak mengesahkan UU yang sudah disetujui oleh DPR tersebut seperti juga dipraktekkan di Amerika Serikat.

Hanya saja, memang masih perlu diatur agar penggunaan hak veto Presiden ini dibatasi. Jangan sampai nanti, setiap UU yang dibuat oleh DPR selalu dapat digagalkan dengan mudah oleh Presiden dengan menggunakan hak vetonya. Apabila misalnya parlemen kita bersifat bikameral nantinya disetujui terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan atau Utusan Daerah, maka dapat saja terjadi bahwa suatu Undang-Undang, setelah disetujui oleh DPR, dimajukan untuk mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Daerah. Dalam hal demikian ini, maka veto Presiden dapat dinyatakan tidak berlaku, karena Rancangan UU tersebut sudah disetujui oleh dua lembaga tinggi negara setingkat Presiden. Tugas administratif Presiden tinggal hanya mengundangkan UU sebagaimana mestinya. Namun dalam sistem parlemen unikameral seperti yang sekarang berlaku, mekanisme pembatasan terhadap hak veto Presiden itu masih harus dikaji lebih lanjut cara membatasinya. Misalnya, dapat saja dipertimbangkan pengaturan sebagai berikut. Jika suatu rancangan UU telah disetujui oleh lebih dari 2/3 anggota DPR, maka hak veto Presiden tidak dapat diberlakukan. Demi kepentingan hukum, Presiden harus mengsahkan UU itu sebagaimana mestinya. Akan tetapi, jika suatu UU itu hanya mendapat persetujuan suara di bawah jumlah 2/3 anggota DPR, maka Presiden dapat diberikan hak untuk menerapkan hak vetonya dengan cara tidak mengesahkan UU tersebut. Dengan demikian, pergeseran kekuasaan membentuk UU dari Presiden ke DPR sungguh-sungguh mencerminkan terjadinya pergeseran terhadap kedudukan DPR yang secara substantif menjadi lembaga pemegang kekuasaan legislatif. Sedangkan Presiden, meskipun tetap diberikan hak inisiatif di bidang legislasi, hal itu tetap tidak menempatkan Presiden sebagai pemegang kekuasaan utama di bidang ini. Hal ini jelas berbeda dari sistem yang dianut selama ini, dimana antara fungsi legislatif dan eksekutif tidak dipisahkan secara tegas dan malah bersifat tumpang tindih. Perubahan ini sekaligus memastikan pula bahwa UUD 1945 dengan sungguh-sungguh menerapkan sistem pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif, karena berdasarkan ketentuan yang lamapun kekuasaan judikatif memang dinyatakan bebas dari pengaruh pemerintah.

Perkembangan pemikiran dan praktek penyelenggaraan fungsi legislatif ini sebenarnya dapat dibahas tersendiri mengingat di berbagai negara di dunia dewasa ini, fungsi legislatif parlemen itu memang cenderung makin dianggap tidaklah lebih penting dibandingkan dengan fungsi kontrol atau pengawasan politik terhadap pemerintah. Fungsi pembuatan undang-undang itu bahkan mulai cenderung dianggap sebagai fungsi teknis dibandingkan dengan fungsi pengawasan yang bersifat politis[4]. Akan tetapi, rakyat Indonesia sudah menjatuhkan pilihan bahwa di masa depan kita akan menganut ajaran pemisahan yang tegas di antara ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif. Karena itu, fungsi pembuatan undang-undang itu dipertegas sebagai kekuasaan DPR, bukan lagi kekuasaan Presiden. Masalahnya kemudian yang perlu mendapat perhatian adalah bahwa pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR itu tentunya mengandung implikasi yang mendasar terhadap proses pembentukan peraturan perundang-undangan dan terhadap institusi atau pejabat yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan itu sendiri.

Dalam sistem yang lama dimana dinyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR, maka kekuasaan Presiden dan termasuk para pembantunya serta para pejabat pemerintahan seperti Direktur Jenderal Departemen sampai pejabat yang lebih rendah juga mempunyai kewenangan untuk mengeluarkan peraturan pada tingkat pelaksanaan di bidangnya masing-masing. Peraturan pelaksanaan ini makin rendah tingkatannya makin teknis pula sifatnya. Akan tetapi, dengan adanya pergeseran sebagaimana disebut di atas, sudah seharusnya ditinjau kembali logika yang memberikan pembenaran terhadap pola pengaturan seperti itu. Para Direktur Jenderal dan Direktur sebagai pejabat tinggi (eselon I atau eselon II) yang tunduk kepada hukum kepegawai-negerian tidak selayaknya diberikan wewenang untuk turut membentuk peraturan perundang-undangan dalam pengertian yang baru. Sesuai tingkatannya, instansi dan pejabat yang berhak membuat peraturan haruslah dibatasi hanya lembaga parlemen bersama-sama dengan pejabat yang memegang kedudukan politik saja, bukan mereka yang memegang kedudukan sebagai pegawai pemerintahan.

Lembaga parlemen yang dimaksud sesuai tingkatannya adalah DPR-Pusat, DPRD propinsi, dan DPRD kabupaten/kota[5] yang merupakan badan-badan perwakilan rakyat. Khusus untuk tingkat desa, meskipun tidak terdapat lembaga parlemen sebagaimana mestinya, dibentuk Badan Perwakilan Desa sebagaimana diatur dalam Pasal 94 juncto Pasal 102, 104, dan Pasal 105 UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 105 ayat (3) UU ini menyatakan: “Badan Perwakilan Desa bersama dengan Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa. Bentuk hukum peraturan-peraturan tersebut, masing-masing adalah UU di tingkat Pusat, Peraturan Daerah propinsi, Peraturan Daerah kabupaten, Perdaturan Daerah kota[6], dan Peraturan Desa, sama-sama merupakan bentuk peraturan yang proses pembentukannya melibatkan peran wakil rakyat dan kepala pemerintahan yang bersangkutan. Untuk melaksanakan peraturan perundangan yang melibatkan peran para wakil rakyat tersebut, maka kepala pemerintahan yang bersangkutan juga perlu diberikan wewenang untuk membuat peraturan-peraturan yang bersifat pelaksanaan. Karena itu, selain UU, Presiden juga berwenang mengeluarkan Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden (Pouvoir Reglementair). Demikian pula, Gubernur, Bupati, Walikota dan Kepala Desa, selain bersama-sama para wakil rakyat membentuk Perda dan Peraturan Desa, juga berwenang mengeluarkan Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati/Walikota, dan Peraturan Kepala Desa sebagai pelaksanaan terhadap peraturan yang lebih tinggi tersebut. Karena banyaknya kebijakan pemerintahan yang perlu dituangkan dalam bentuk peraturan yang bersifat pelaksanaan terhadap peraturan yang lebih tinggi, maka para Pembantu Presiden, yaitu para Menteri atau Pejabat Tinggi yang menduduki jabatan politis setingkat Menteri seperti Gubernur Bank Indonesia, Jaksa Agung, Kepala Kepolisian, dan Panglima Tentara Nasional Indonesia, dapat pula diberikan kewenangan untuk membuat peraturan yang bersifat pelaksanaan tersebut.

Dengan demikian, secara tegas dapat diatur bahwa semua kebijakan yang bersifat mengatur di bidang yang menjadi tugas kementerian tertentu, haruslah dituangkan dalam bentuk Peraturan Menteri atau pejabat setingkat Menteri. Sedangkan Sekretaris Jenderal, Direktur Jenderal dan pejabat yang lebih rendah di tiap-tiap kementerian atau Departemen Pemerintahan tidak berwenang mengatur kepentingan publik. Para pejabat administratif itu pada prinsipnya hanya melaksanakan kebijakan dan peraturan yang ditetapkan oleh Menteri sebagai pemegang tanggungjawab politik di kementerian atau Departemennya. Demikian pula dengan para Kepala Kantor Wilayah Departemen di daerah-daerah tidak diperkenankan membuat peraturan yang mengatur kepentingan publik. Tugas Kepala Kantor Wilayah hanyalah melaksanakan kebijakan dan peraturan-peraturan di tingkat Departemennya. Dalam hal diperlukan pengaturan yang bersifat khusus di daerah, maka ketentuan demikian itu harus dituangkan dalam bentuk Peraturan Daerah atau Peraturan Gubernur.

Selain itu, sebagaimana dikemukakan oleh Hamid Attamimi, Keputusan Presiden yang bersifat pengaturan dapat pula bersifat mandiri dalam arti tidak dimaksudkan melaksanakan Undang-Undang ataupun mengatur hal-hal yang ditunjuk oleh undang-undang untuk diatur lebih oleh Presiden. Jenis Keputusan Presiden demikian itu disebut Hamid Attamimi sebagai Keputusan Presiden yang mendiri. Logika pengaturan yang mandiri oleh Presiden ini, meskipun banyak dipersoalkan di kalangan para ahli hukum, tetapi dapat saja diterima dalam paradigma pemikiran UUD 1945 yang lama, yaitu karena Presidenlah yang ditentukan dalam UUD sebagai pemegang kekuasaan utama dalam pembentukan undang-undang. Akan tetapi, dalam ketentuan yang baru berdasarkan Perubahan Pertama UUD, maka logika yang mungkin dapat dijadikan pertimbangan pembenar terhadap eksisten Keputusan yang mengatur secara mandiri tersebut dengan sendirinya tidak dapat diterima lagi. Pada prinsipnya, Presiden bukan lagi pemegang kekuasaan utama dalam pembentukan UU. Kalaupun Presiden diberi hak untuk mengajukan rancangan undang-undang, hak itu tidak memberikan kedudukan kepadanya sebagai pemegang kekuasaan legislatif, melainkan sekedar memberikan hak kepadanya untuk mengambil inisiatif karena kebutuhan yang sangat dirasakan oleh pihak eksekutif untuk mengatur suatu kebijakan publik yang harus dilayani oleh pemerintah, tetapi pihak DPR sendiri belum siap dengan rancangan dari mereka sendiri. Dalam hal ini, Presiden dapat mengambil prakarsa untuk menyusun rancangan undang-undangan tersebut dan kemudian mengajukannya kepada DPR. Oleh karena tidak boleh ada lagi peraturan-peraturan untuk kepentingan pengaturan kepentingan publik yang dibuat Presiden atau Pemerintah secara mandiri. Semua peraturan di bawah undang-undang hanyalah merupakan pelaksanaan lebih lanjut dari Peraturan Dasar dan Undang-Undang.

Satu-satunya peraturan yang dapat berisi pengaturan yang mandiri hanyalah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang yang dari segi isinya seharusnya dituangkan dalam bentuk UU, namun dari segi proses pembuatannya ataupun karena adanya faktor eksternal berupa keadaan bahaya atau kegentingan yang memaksa, maka oleh Presiden dapat ditetapkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti UU (PERPU) yang bersifat mandiri. Perpu tersebut harus diajukan untuk mendapat persetujuan DPR menjadi UU selambat-lambatnya 1 tahun sejak dikeluarkannya PERPU tersebut, dan apabila tidak disetujui harus dicabut kembali oleh Presiden. Jadi, dalam sistem pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif, Presiden tidak dapat lagi membuat peraturan-peraturan yang bersifat mandiri seperti kedudukan Keputusan Presiden pada masa lalu. Satu-satunya peraturan yang ditetapkan oleh Presiden dengan sifat mandiri adalah Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang seperti dikemukakan di atas. Karena itu, eksistensi Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) ini saya usulkan tetap dipertahankan dengan perubahan fungsi seperti yang dikemukakan di atas.

2.     Peraturan yang Mengatur dan Keputusan yang bersifat Administratif.

Dalam rangka penyusunan tertib peraturan perundang-undangan yang baru, perlu dibedakan dengan tegas antara putusan-putusan yang bersifat mengatur (regeling) dari putusan-putusan yang bersifat penetapan administratif (beschikking). Semua pejabat tinggi pemerintahan yang memegang kedudukan politis berwenang mengeluarkan keputusan-keputusan yang bersifat administratif, misalnya untuk mengangkat dan memberhentikan pejabat, membentuk dan membubarkan kepanitiaan, dan sebagainya. Secara hukum, semua jenis putusan tersebut dianggap penting dalam perkembangan hukum nasional. Akan tetapi, pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit perlu dibatasi ataupun sekurang-kurangnya dibedakan secara tegas karena elemen pengaturan (regeling) kepentingan publik dan menyangkut hubungan-hubungan hukum atau hubungan hak dan kewajiban di antara sesama warganegara dan antara warganegara dengan negara dan pemerintah. Elemen pengaturan (regeling) inilah yang seharusnya dijadikan kriteria suatu materi hukum dapat diatur dalam bentuk peraturan perundang-undangan sesuai dengan tingkatannya secara hirarkis. Sebagai contoh, Keputusan Presiden mengangkat seseorang menjadi Menteri ataupun mengangkat dan memberhentikan seorang Pejabat Eselon I di satu Departemen, ataupun menaikkan pangkat seorang pegawai negeri sipil ke pangkat yang lebih tinggi. Contoh lain, misalnya, Keputusan Menteri yang menetapkan pembentukan Panitia Nasional peringatan hari ulang tahun Departemen tertentu, ataupun mengangkat dan memberhentikan pegawai negeri sipil, dan lain-lain sebagainya. Materi-materi yang dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden ataupun Keputusan Menteri seperti tersebut tidaklah mengandung elemen regulasi sama sekali. Sifatnya hanya penetapan administratif (beschikking). Dalam arti luas, keputusan-keputusan tersebut memang mengandung muatan hukum, karena di dalamnya berisi hubungan-hubungan hak dan kewajiban dari para pihak yang terlibat di dalamnya yang terbit karena putusan pejabat yang berwenang dan juga didasarkan atas peraturan perundang-undangan yang sah. Akan tetapi, untuk kepentingan tertib peraturan perundang-undangan, bentuk-bentuk hukum yang bersifat adminsitratif tersebut, sebaiknya disebut dengan istilah yang berbeda dari nomenklatur yang digunakan untuk bentuk-bentuk formal peraturan perundang-undangan.

Dengan demikian, yang termasuk dalam pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit itu adalah UUD dan dokumen yang sederajat, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri dan Pejabat setingkat Menteri. Peraturan Daerah, Peraturan Gubernur, Bupati/Walikota, dan Peraturan Desa serta Peraturan Kepala Desa. Sedangkan bentuk-bentuk putusann lainnya dapat dinamakan Ketetapan atau Keputusan dengan tingkatan yang sederajat dengan peraturan yang terkait. Misalnya, Ketetapan dan Keputusan MPR, meskipun bukan peraturan dalam pengertian yang baru, tetapi tingkatannya sederajat dengan UUD dan Naskah Perubahan UUD yang sama-sama merupakan produk MPR. Keputusan Presiden dapat disetarakan tingkatannya dengan Peraturan Presiden, Keputusan Menteri sederajat dengan Peraturan Menteri, Keputusan Gubernur dengan Peraturan Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota dengan Peraturan Bupati/Walikota, dan seterusnya. Mengingat tingkatannya sederajat dengan bentuk-bentuk peraturan yang dikeluarkan oleh pejabat berwenang terkait (ambtsdrager), maka tidak ada salahnya apabila dalam susunan tata urut peraturan perundang-undangan yang baru nanti, bentuk keputusan administratif tersebut juga turut dicantumkan dengan pengertian bahwa putusan-putusan tersebut bersifat administratif (beschikking) dan tidak berisi pengaturan terhadap kepentingan umum (publik). Keputusan-keputusan yang bersifat administratif ini tidak dapat kita kategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.

Di luar bentuk-bentuk peraturan yang bersifat mengatur itu, memang ada pula bentuk-bentuk peraturan yang disebut dengan ‘beleidsregels’ (policy rules) atau peraturan kebijakan. Bentuk peraturan kebijakan ini memang dapat juga disebut peraturan, tetapi dasarnya hanya bertumpu pada aspek ‘doelmatigheid’ dalam rangka prinsip ‘freis ermessen’ atau ‘beoordelingsvrijheid’,  yaitu prinsip kebebasan bertindak yang diberikan kepada pemerintah untuk mencapai tujuan pemerintahan yang dibenarkan menurut hukum. Berdasarkan prinsip ini, sudah seyogyanya suatu pemerintahan itu diberikan ruang gerak yang cukup untuk berkreatifitas dalam usahanya melaksanakan tugas-tugas pemerintahan, yang tidak selalu atau bahkan tidak mungkin ditentukan secara rinci dalam bentuk peraturan-peraturan yang kaku. Inilah yang pada mulanya menjadi dasar pembenar sehingga muncul Keputusan-Keputusan Presiden yang turut mengatur, meskipun bukan dalam arti ‘regeling’ (public regulation). Akan tetapi, agar kita konsisten dan konsekwen mengikuti sistematika pemisahan kekuasaan legislatif dan eksekutif secara tegas, saya mengusulkan kiranya prinsip ‘freis ermessen’ tersebut di atas tidak digunakan sepanjang menyangkut pembuatan peraturan dalam arti teknis. Prinsip kebebasan bertindak itu cukup diimplementasikan dalam bentuk Instruksi Presiden ataupun Keputusan-Keputusan yang tidak diperlakukan sebagai peraturan.

ANALISIS TERHADAP TAP MPR NO.III.MPR/2000 dan Implikasinya terhadap Perda

Dalam rangka pembaruan sistem peraturan perundang-undangan kita di era reformasi dewasa ini, Sidang Tahun MPR Tahun 2000 telah menetapkan Ketetapan No.III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan. Dalam Pasal 2 ditentukan bahwa tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia adalah:

1.       Undang-Undang Dasar 1945.

2.       Ketetapan MPR-RI.

3.       Undang-Undang.

4.       Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu).

5.       Peraturan Pemerintah.

6.       Keputusan Presiden.

7.       Peraturan Daerah.

Perumusan mengenai bentuk dan tata urutan ketujuh peraturan perundang-undangan di atas dapat dikatakan kurang sempurna dan mengandung beberapa kelemahan. Pertama, karena naskah Perubahan UUD sekarang dibuat terpisah, maka seharusnya penyebutan UUD 1945 tersebut di atas dilengkapi dengan ‘… dan Perubahan UUD’. Kedua, penyebutan Perpu pada nomer urut keempat di bawah undang-undang dapat menimbulkan penafsiran seakan-akan kedudukan perpu itu berada di bawah UU. Padahal, kedudukan hukum keduanya adalah sederajat. Karena itu, seharusnya, seperti dalam TAP No.XX/MPRS/1966, keduanya ditempat pada nomor tiga, yaitu ‘Undang-Undang dan Perpu’. Ketiga, penggunaan nomenklatur Keputusan Presiden yang selama ini dipakai mengandung kelemahan karena tidak membedakan secara tegas antara keputusan yang mengatur (regeling) dengan keputusan yang bersifat administratif belaka (beschikking). Seharusnya, momentum reformasi ini digunakan sebaik-baiknya untuk menata kembali peristilahan yang baik dan benar, yaitu untuk keputusan yang mengandung aturan dan pengaturan, dokumen hukumnya sebaiknya dinamakan Per-ATUR-an, bukan keputusan. Keempat, hanya karena pertimbangan bahwa MPR cukup mengatur mengenai tata urutan peraturan sampai tingkat peraturan yang ditetapkan oleh Presiden, maka bentuk Peraturan Menteri tidak disebut dalam tata urutan tersebut. Padahal, di bawahnya masih disebut Peraturan Daerah yang tingkatan-nya juga di bawah peraturan yang ditetapkan oleh Presiden. Padahal, Peraturan Menteri itu sangat penting untuk ditempatkan dalam tata urutan di atas Perda, di samping produk peraturan tingkat menteri itu dalam praktek banyak sekali ditetapkan dalam penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari dan memerlukan penertiban sebagaimana mestinya.

Selanjutnya, dalam Pasal 3 ayat (7) diatur mengenai pengertian Peraturan Daerah yang di dalamnya tercakup pengertian Peraturan Daerah Propinsi, Peraturan Daerah Kabupaten, dan Peraturan Desa. Hal ini dapat mengundang penafsiran bahwa ketiganya memiliki kedudukan yang sama, yaitu sama-sama Peraturan Daerah yang dalam tata urutan tersebut ditentukan berada dalam tata urutan ketujuh. Dalam Pasal 4 ayat (1) ditegaskan bahwa sesuai dengan tata urutan tersebut, maka setiap aturan hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan aturan hukum yang lebih tinggi, sesuai prinsip ‘lex superiore derogat lex infiriore’. Yang menjadi masalah adalah apa yang dirumuskan dalam ayat (2)-nya yaitu: “Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Menteri, Bank Indonesia, badan, lembaga, atau Komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang temuat dalam tata urutan peraturan perundang-undangan ini”. Ketentuan ayat (2) ini menentukan peraturan dan keputusan yang tidak boleh bertentangan itu adalah:

1.       Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung.

2.       Peraturan atau Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan.

3.       Peraturan atau Keputusan Menteri.

4.       Peraturan atau Keputusan (Gubernur?) Bank Indonesia.

5.       Peraturan atau Keputusan Badan, Lembaga ataupun Komisi yang setingkat dengan (Menteri?).

Beberapa persoalan yang timbul dengan adanya ketentuan demikian adalah: Pertama, apakah peraturan atau keputusan yang ditetapkan oleh lembaga tinggi negara seperti BPK dan MA dianggap sederajat dengan Menteri, Bank Indonesia, dan bahkan dengan Badan, Lembaga dan Komisi? Kedua, apakah Peraturan Mahkamah Agung dan Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan Keputusan Presiden, dan bahkan tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Daerah Propinsi, Peraturan Daerah Kabupaten, dan bahkan Peraturan Desa? Ketiga, lebih gawat lagi, apakah Keputusan Mahkamah Agung dalam menyelesaikan sesuatu perkara kasasi tidak boleh bertentangan semua ketentuan peraturan yang tingkatannya di bawah Undang-Undang? Padahal, sesuai dengan asas kebebasan hakim, demi keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa, putusan hakim itu dapat saja bertentangan dengan Undang-Undang. Keempat, apakah kedudukan Perda lebih tinggi daripada Peraturan atau Keputusan Menteri, sehingga pembuatan dan penetapan Perda di daerah-daerah tidak perlu mengacu kepada pedoman yang ditetapkan oleh Menteri.

Tidak semua pertanyaan tersebut dapat dijawab tanpa memperbaiki lebih dulu perumusan TAP MPR No.III/MPR/2000 itu sendiri, meskipun sebagian dari kelemahan tersebut di atas, dapat diperbaiki dengan cara segera menetapkan UU yang diperintahkan untuk ditetapkan dalam Pasal 6 Ketetapan MPR tersebut. Dalam Pasal 6 tersebut dikatakan: “Tata cara pembuatan UU, PP, Perda dan pengujian peraturan perundang-undangan oleh MA serta pengaturan ruang lingkup keputusan Presiden diatur lebih lanjut dengan UU”. Akan tetapi, yang menjadi masalah adalah bahwa dalam rangka melaksanakan agenda otonomi daerah yang tidak mungkin ditunda-tunda lagi pelaksanaannya, daerah-daerah sudah sangat mendesak perlunya menetapkan berbagai Peraturan Daerah, baik di propinsi maupun kabupaten dan kota. Kesulitan-kesulitan teknis hukum tersebut dapat ditambah pula dengan pertanyaan kelima, yaitu apakah Peraturan Daerah Propinsi sederjat atau lebih tinggi daripada Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Pertanyaan ini timbul karena menurut ketentuan UU No.22/1999, hubungan antara daerah propinsi dan daerah kabupaten/kota berdasarkan UU tersebut tidak lagi bersifat hirarkis, melainkan koordinatif dan horizontal. Dalam Pasal 2 Ketetapan No.III/MPR/2000 tersebut, kedudukan Peraturan Daerah disebut pada nomor urut ketujuh, dengan pengertian sebagaimana diuraikan dalam Pasal 3 ayat (7) mencakup pengertian Perda Propinsi, Perda Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa.

Karena itu, sebagai jalan keluarnya – terutama untuk membantu pelaksanaan tugas pemerintahan dan tugas parlemen di daerah-daerah – dapat diusulkan hal-hal berikut. Pertama, Pemerintah Daerah dan DPRD di daerah-daerah sungguh-sungguh memperhatikan jiwa dari Ketetapan MPR No.IV/MPR/2000 tentang Rekomendasi Kebijakan Penyelenggaraan Otonomi Daerah yang dalam lampirannya merekomendasikan 7 kebijakan pokok. Yang perlu diperhatikan di antaranya ialah rekomendasi nomor 2d yang menegaskan: “Apabila keseluruhan peraturan pemerintah belum diterbitkan sampai dengan akhir Desember 2000, daerah yang mempunyai kesanggupan (penuh) untuk menyelenggarakan otonomi diberikan kesempatan untuk menerbitkan Peraturan Daerah yang mengatur pelaksanaannya. Jika peraturan pemerintah telah diterbitkan, peraturan daerah yang terkait harus disesuaikan dengan peraturan pemerintah dimaksud.” Semangat yang terkandung dalam rumusan rekomendasi ini di satu segi mendorong tumbuhnya kemandirian dan keprakarsaan dari bawah, sehingga Pemerintah Daerah ataupun DPRD tidak perlu menunggu arahan dan aturan dari atas. Tetapi di pihak lain, semangatnya mengatur agar Peraturan Daerah tidak bertentangan dengan peraturan pemerintah yang ditetapkan oleh pusat.

Kedua, dalam melaksanakan inisiatif dari bawah itu, Pemerintah Daerah dan DPRD di tiap-tiap propinsi bersama-sama dengan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota beserta DPRD Kabupaten/Kota di propinsi masing-masing dapat mengadakan kesepakatan bersama mengenai mekanisme penetapan Peraturan Daerah masing-masing dengan mengacu kepada rencana induk pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana direkomendasikan dalam Rekomendasi TAP No.IV/MPR/2000 butir 3. Harus segera diadakan kesepakatan untuk menghindari penafsiran-penafsiran yang berbeda-beda antara satu daerah kabupaten/kota dan daerah kabupaten/kota lainnya di propinsi yang bersangkutan. Langkah-langkah ini penting untuk menghindari jangan sampai perbedaan antara satu sama lain terlalu tajam sehingga dapat mengganggu upaya mencapai tujuan menyukseskan pelaksanaan agenda otonomi daerah secara keseluruhan. Di pihak lain, pluralisme hukum yang dapat timbul sebagai akibat penerapan kebijakan otonomi daerah juga dapat diikuti tahap demi tahap, sehingga dapat dikelola sebagaimana mestinya.

Ketiga, untuk menjamin sikap kehati-hatian tidak menghalangi inisiatif yang tumbuh dari bawah, maka perlu dikembangkan pemahaman bahwa: (a) prinsip ‘lex superiore derogat lex infiriore’ mengharuskan norma hukum yang di bawah tidak bertentangan dengan norma hukum yang di atas. Akan tetapi, dalam pelaksanaannya, prinsip tersebut diimbangi oleh prinsip lain, yaitu ‘lex specialis derogat lex generalis’ bahwa norma hukum yang khusus, baik materinya maupun wilayah berlakunya ataupun waktu berlakunya, dapat saja mengatur yang berbeda dari norma hukum yang bersifat umum tanpa mengubah status keberlakuan norma hukum yang bersifat umum tersebut. (b) dalam hukum dibedakan antara istilah pertentangan norma (contra legem) dengan ketidaksesuaian norma (praepria). Peraturan Daerah mutlak tidak boleh mengatur norma yang berlawanan atau bertentangan dengan norma yang diatur dalam peraturan yang lebih tinggi. Akan tetapi, jika materi yang diatur bukan berlawanan tetapi hanya tidak sesuai dengan apa yang diatur dalam peraturan yang lebih tinggi, maka hal itu masih dapat diterima secara hukum. (c) dalam hal ditemukan adanya perbedaan pengaturan antara satu peraturan dengan peraturan yang lain, maka penafsirannya disarankan dikaitkan dengan elemen teleologis dari materi peraturan itu, yaitu menyangkut tujuannya (doelmatigheid). Jika tujuannya sama, maka perbedaan dalam teknis pelaksanaannya, sepanjang tidak mengganggu proses pencapaian tujuan langsungnya, maka keduanya masih dapat diterima sebagai dokumen hukum menurut pengertian ketidaksesuaian seperti pada butir (b) tersebut di atas. Dengan demikian, inisiatif dari bawah tidak perlu terganggu, tetapi kita siap untuk mengantisipasi berbagai kemungkinan terjadinya kekisruhan dalam pengaturan teknis hukumnya di lapangan.

Sebelum dibentuknya UU tentang Tata Cara Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan yang diamanatkan berdasarkan ketentuan Pasal 6 TAP No.III/MPR/2000 tersebut di atas, Peraturan Daerah dapat ditetapkan mengacu kepada berbagai pedoman yang selama ini berlaku, dengan penyesuaian dan inovasi sendiri berdasarkan kebutuhan di lapangan. Misalnya, dalam konsideran Peraturan Daerah selalu dimuat adanya (a) elemen pertimbangan (unsur ‘Menimbang’) yang bersifat substantif yang menjadi latar belakang gagasan pembentukan Perda tersebut, (b) elemen pengingatan (unsur ‘Mengingat’) yang dijadikan landasan hukum pembentukan Perda tersebut, dan (c) elemen perhatian (unsur ‘Memperhatikan’) yang dijadikan rujukan operasional. Jika para perancang ragu mengenai status hukum Peraturan Menteri atau Keputusan Menteri yang mengatur hal yang bersangkutan, maka Peraturan Menteri ataupun Keputusan Menteri yang bersangkutan dapat dimuat dalam Konsideran Memperhatikan, bukan Konsideran Mengingat. Dalam hal demikian, maka norma aturan yang akan dimuat dalam diktum Perda dapat berbeda atau tidak sesuai dengan materi yang diatur dalam Keputusan Menteri atau Peraturan Menteri tersebut. Bahkan Keputusan Direktur Jenderal yang status hukumnya juga tidak jelas juga dapat dijadikan rujukan peringatan yang tidak mengikat dalam Perda yang bersangkutan..

PENUTUP

Demikianlah beberapa masukan pemikiran yang kiranya dapat dipertimbangkan oleh para anggota DPRD dan pejabat Pemerintah Daerah kita di seluruh Indonesia dalam upaya membuat dan menetapkan Peraturan daerah yang diperlukan dalam rangka pelaksanaan otonomi di daerahnya masing-masing. Mudah-mudahan para pejabat kita di tingkat pusat dapat bekerja keras untuk segera menetapkan berbagai peraturan pusat yang sangat diperlukan sebagai pedoman bagi daerah-daerah di seluruh Indonesia. Mudah-mudahan pula, berbagai peraturan yang akan ditetapkan itu nantinya dapat sungguh-sungguh dijadikan acuan, tidak malah menimbulkan masalah-masalah baru, karena kekurangcermatan dalam perumusannya seperti yang telah terjadi dengan perumusan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tersebut di atas.

Namun, terlepas dari harapan-harapan positif tersebut di atas, semua pihak hendaklah siap mengantisipasi berbagai kemungkinan buruknya teknik perumusan peraturan-peraturan di tingkat pusat tersebut. Karena harus dimaklumi juga bahwa persoalan yang harus diselesaikan demikian banyak dan rumit, sehingga tetap saja ada kemungkinan terjadinya kekurangan disana-sini. Yang penting adalah semangat kita semua harus ditujukan ke arah perbaikan yang sungguh-sungguh dalam rangka pelaksanaan agenda otonomi daerah yang justru sangat menentukan nasib bangsa dan negara kita ke depan. Sukses tidaknya pelaksanaan agenda otonomi daerah ini menyangkut taruhan yang sangat besar, yaitu keutuhan bangsa dan negara, serta kembali pulihnya kehidupan nasional bangsa kita, baik di bidang politik dan ekonomi yang menyangkut nasib 200-an juta rakyat Indonesia yang sudah terlalu menderita akibat krisis yang tidak berkepanjangan.

Jimly Asshiddiqie,

Disampaikan dalam rangka Lokakarya Anggota DPRD se-Indonesia, diselenggarakan di Jakarta, oleh LP3HET, Jum’at, 22 Oktober, 2000.

Untuk kepentingan masyarakat seperti halnya kekurangan gaji ini apakah masyarakat hanya menunggu? Secara politis kelembagaan, mereka terwakili haknya di DPRD lembaga ini yang akan memperjuangkan kepentingan-kepentingan masyarakat karena dewan inilah yang mempunyai hak controle dan hak budget terhadap anggaran pemerintah daerah, tempat dimana kekurangan gaji ini akan dibayarkan.

Jika dikaitkan dengan masalah otonomi yang mana pada dasarnya otonomi merupakan kemandirian lokal, pemerintah daerah harus menyelesaikan permasalahan-permasalahannya (termasuk permasalahan budget) ke dalam pemerintahannya sendiri terlebih dahulu. Dalam hal kenaikan gaji yang mungkin dilakukan adalah menengok kembali alokasi dana dalam APBD-nya dan kalaupun ada bantuan penyelesaian dari pemerintah pusat, maka hal tersebut merupakan prioritas kedua. Lain halnya jika policy kenaikkan gaji ini merupaka kesalahan pemerintah pusat dalam mengeluarkan kebijakannya.

Dalam mekanisme seperti ini peran DPRD sebagai wakil rakyat dituntut untuk lebih berperan dalam meng-controle pemerintah daerah tentang bagaimana policy executive sebagai pelayan masyarakat dalam memenuhi hajat hidup rakyatnya. Dan bukannya memaksa rakyat untuk mengerti keadaan pemerintahnya, berharap mereka mengerti jika kekurangan gajinya belum dapat terbayar.

Menanggapi pernyataan bahwa kebijakan menaikkan gaji PNS merupakan kebijakan pemerintah yang tiba-tiba dan harus disertai juga dengan turunnya tambahan dana untuk kebijakan tersebut. Adalah  penting untuk diketahui juga oleh masyarakat letak permasalahannya, selain masyarakat dipaksakan untuk mengerti tentang kekurangan DAU. Jika kita me-review kembali dari mana sumber DAU tersebut dan peruntukkannya, ternyata sesuatu hal yang nyata yang terlupakan ialah: kebijakan menaikkan gaji PNS bukanlah kebijakan yang tiba-tiba dan tanpa perhitungan tentang anggarannya.

Policy ini diungkapkan secara jelas dalam keterangan pemerintah dalam RAPBN tahun 2001 pada rapat paripurna DPR RI pada tanggal 2 Oktober 2000 yang dibacakan Ibu Megawati (saat itu wapres) yang petikannya antara lain: “… diharapkan pada berbagai keterbatasan ini, pemerintah berupaya memperbaiki kesejahteraan pegawai negeri. Langkah yang akan dilakukan adalah dengan memperbaiki sistem penggajian, yaitu dengan mengintegrasikan seluruh tunjangan perbaikan penghasilan (TPP) yang diberikan sejak tahun anggaran 1998/1999 ke dalam gaji pokok. Langkah ini terutama diarahkan untuk memperbaiki pelayanan kesehatan pegawai negeri dan pendapatan mereka dalam masa pensiun. Tambahan dana yang diperlukan untuk hal tersebut sudah diperhitungkan dalam belanja pegawai yang keseluruhannya mencapai 39,9 triliun.”

Policy ini dalam hal pendanaanya juga di-breakdown dalam DAU. Jadi DAU yang turun ke masing-masing daerah dengan Keppres 181/2000 telah termasuk di dalamnya alokasi dana untuk mengantisipasi kenaikan gaji PNS 15%. Permasalahan yang terjadi ialah saat pemerintah daerah menyusun APBD-nya porsi untuk kenaikan gaji 15% bagi masing-masing daerah tidak dianggarkan dalam anggaran belanja pegawainya. Ini yang menjadi dasar tolak permasalahan tidak cukupnya alokasi belanja pegawai APBD untuk membayar kekurangan gaji PNS. Sehingga dana yang dilihat lebih dari anggaran belanja pegawai tadi dialokasikan untuk anggaran lain(Anggaran Pembangunan). Jika hal ini yang merupakan kenyataannya dan kita sama-sama telah mengetahuinya, apa yang harus dilakukan? Dewan Perwakilan Rakyat dapat menggunakan hak controle dan hak budget-nya untuk mewakili kepentingan konstituante-nya dan dari sisi executive-nya mereka dapat menggunakan hak inisiatifnya. Hal kedua yang harus juga dicermati ialah penggunaan DAU 2001 (mengingat kondisi keuangan negara) yang diprioritaskan adalah Belanja Rutin Pegawai dahulu, jika ada sisa anggaran maka dianggarkan untuk Belanja Rutin Non Pegawai dan jika masih ada sisa baru digunakan untuk Anggaran Pembangunan.

Menanggapi pernyataan bahwa kekurangan gaji tidak dapat dibayarkan karena ada prioritas pembangunan yang harus segera direalisasikan, hal ini terbalik, adanya pembangunan (alokasi anggaran pembangunan) dalam satu tahun anggaran bukan ukuran keberhasilan dan bukan suatu pilihan  policy yang populer untuk pemerintah daerah sekarang ini. Yang menjadi policy populer untuk executive saat ini dengan dasar pemenuhan kebutuhan belanja rutin pegawai,  ialah terbayarnya kekurangan gaji PNS di daerahnya, karena memang hal inilah yang menjadi prioritas utama penggunaan DAU dan rakyatpun memahami akan hal itu.

Berkaitan dengan dana kontijensi apa yang dapat dicermati? Jika dalam DAU 2001 telah include alokasi dana untuk kenaikan gaji PNS dan sekarang akan turun kembali bantuan pemerintah pusat yang boleh digunakan untuk membayar rapel gaji, Berarti pemerintah pusat telah kembali memberi bantuan kedua  dan apakah ini akan tetap kurang untuk menutupi rapel gaji PNS?

Jika hal tersebut terjadi maka siapa yang harus mengintrospeksi perencanaan budgetnya? Pemerintah pusat ataukah pemerintah daerah? Masyarakat yang kini makin memahami hal-hal tersebut akan dengan sendirinya memberikan penilaian terhadap kinerja executive di daerah masing-masing. Untuk itu bagi pemerintah daerah jikapun dana kontijensi telah ada nanti ditambah lagi dana bagi hasil PPh yang sampai saat ini dapat ditarik untuk jatah 2 triwulan, masih kurang: maka Revisi APBD mungkin jadi pilihan yang terbaik untuk pemerintah daerah, mengingat masih ada waktu untuk revisi APBD sampai dengan akhir triwulan III ini.

Sebaiknya pemerintah daerah segera menyelesaikan permasalahan ini karena masyarakat menunggu policy pemerintah daerah berikutnya. Masyarakat tidak akan terlampau menghiraukan tentang kurangnya DAU karena merekapun paham bahwa otonomi adalah kemandirian lokal dan itu telah menjadi kesepakatan seluruh pemerintah daerah untuk berotonomi. Dan yang harus kembali dicermati ialah pengertian anggaran yang diwujudkan dalam APBD yang merupakan bentuk pemberian otoritas secara politis dari legislatif (wakil rakyat) kepada executive untuk melaksanakannya, yaitu: otorisasi pengeluaran dan pencairan sumber dana untuk membiayai kegiatan-kegiatan pemerintah yang kesemuanya akan selalu berorientasi pada peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat. Memang hak budget terkuat legislatif ialah saat dewan menetapkan APBD di awal tahun anggaran, tetapi dengan fungsi controle-nya pula hak budget tersebut akan muncul kembali saat pemerintah daerah akan mengajukan revisi APBD kepada legislatif.

Bagaimana jika revisi APBD itu sendiri butuh waktu pembahasan di legislatif sedang batas waktu revisi  sendiri untuk saat ini  terbatas?

Dalam prosedur anggaran terdapat asas fleksibilitas administratif yaitu asas yang menghendaki kemungkinan pemindahan dari suatu pos anggaran ke pos anggaran yang lain oleh eksekutif. Dilain pihak terdapat pula asas spesialitas kualitatif bahwa anggaran tertentu yang disetujui hanya boleh digunakan untuk tujuan yang dinyatakan bagi mata anggaran tersebut dan asas spesialitas kuantitatif  yaitu, larangan untuk melampaui batas jumlah mata anggaran yang disetujui.

Tampak ada pertentangan  antara kedua asas tersebut, hal ini merupakan bagian dari sistem pelaksanaan anggaran yang harus ditaati untuk menciptakan suatu sistem kontrol yang baik melalui kedisiplinan anggaran.

Dengan pemahaman konsepsional bahwa anggaran adalah otorisasi yang diberikan legislatif kepada eksekutif maka termasuk perubahan  terhadap anggaran itu sendiri harus melalui persetujuan legislatif (DPRD) sebelumnya.

Karena dalam pelaksanan anggaran sendiri terdapat pula asas periodiciteit dimana pelaksanan anggaran terkait dengan batasan waktu yang ditetapkan (satu tahun anggaran) maka jika ada pengeluaran–pengeluaran tertentu yang harus dibiayai dan ini menyebabkan pergeseran pos-pos anggaran sedangkan batasan revisi mendesak maka dalam hukum keuangan, pelanggaran atas asas spesialitas diatas dimaklumkan dengan undang-undang Indemnitas(Perda indemnitas) artinya legislatif akan memberikan pengesahan kemudian (goedkeuring) atas pengeluaran tersebut.

Dalam skala analog yang lebih tinggi, pada pelaksanaan APBN yang masih mengacu pada ICW (Indonesische Comptabeleteits Wet) pasal 105 disebutkan; dalam hal sesuatu pengeluaran demikian mendesaknya hingga tidak dapat menunggu pengesahan dengan undang-undang ‘ Gubernur Jenderal’  berwenang untuk memerintahkan pengeluaran dengan mengemukakan alasan-alasannya sambil  menunggu pengesahan atas keputusannya mengenai pengeluaran itu. Mengenai keputusan ini diberitahukan kepada  ‘volksraad’ dan ‘Algemeene Rekenkamer’.

Namun untuk permasalahan rapel gaji PNS jika masih ada waktu maka Revisi APBD melalui persetujuan  DPRD (Perda revisi APBD) tetap merupakan pilihan prosedur yang harus dilakukan,  sebab otorisasi  pengeluaran dari wakil rakyat atas pos yang direvisi tetap dibutuhkan pihak eksekutif untuk realisasinya.

Di sinilah tampak jelas bahwa anggaran adalah dana rakyat yang dikelola executive dengan persetujuan dan kontrol rakyat yang hak-haknya diwakilkan pada lembaga legislatif untuk semaksimal mungkin kesejahteraan rakyat.

Sebagai hal yang dapat ditarik maknanya: permasalahan  pembayaran kekurangan gaji PNS merupakan satu diantara banyaknya persoalan yang akan terus bersama kita hadapi di era otonomi. Dengan melihat beban tugas dan tanggungjawab daerahnya begitu besar, peran aspirasitif  DPRD harus konkrit dengan menyerap dan mengartikulasikan kepentingan rakyat dengan memiliki sensitivitas yang tinggi. Disamping itu, mengagregasikan kepentingan rakyat dimana harus mampu berperan menampung, mengubah dan mengkonversikan kepentingan-kepentingan yang diartikulasikan oleh rakyat sampai menjadi alternatif-alternatif kebijakan publik.

Teori Governace dengan salah satu pendekatannya yang disebut socio cybernatics approach (Rhodes, 1996) dimana sejalan dengan perkembangan masyarakat dan kian kompleks isu yang harus segera diputuskan serta kekuatan masyarakat madani(civil society) yang berpartisipasi dalam proses pembuatan kebijakan, maka untuk tercapainya hasil akhir yang memuaskan dari kebijakan publik tersebut tidak bisa hanya diandalkan sektor pemerintahan oleh karena itu peran aktif DPRD dalam menangkap aspiratif dan kemampuan manajerial diperlukan dalam menjalankan fungsi tersebut agar aspirasi masyarakat dapat terakomodasiberupa Perda dan penetapan APBD maupun penetapan Revisi APBD bersama kepala daerah sebagai mitra kerjanya.

Terlepas dari sisi prioritas penggunaan dana dan keterbatasan budget juga pilihan prosedural Revisi APBD yang mana hal tersebut kesemuanya merupakan   bagian dari teknis administratif anggaran dan hubungan antar kelembagan, namun hal yang pasti dinanti masyarakat saat ini adalah bagaimana pemerintah daerahnya, sebagai pelayan masyarakat dapat memenuhi harapan dengan  terbayarnya kekurangan gaji yang mungkin dapat makin miningkatkan kesejahteraan hidup mereka.

Syakran Rudy

peneliti pada Lembaga Manajemen Patria Artha Makassar

Harian Fajar, Makassar  29 Juli 2001