keuangan negara

Just another WordPress.com weblog

Anggaran : suatu kesepakatan legislatif-eksekutif.

“Kesepakatan yang mengandung pemberian persetujuan terhadap rencana kegiatan yang diajukan oleh lembaga eksekutif, sekaligus merupakan persetujuan pemberian otorisasi pengeluaran dan pencarian sumber pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut”

Dengan diundangkannya UU 22/1999 tentang pemerintahan daerah dan UU 25/1999 tentang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah telah menyebabkan terjadinya berbagai perubahan mendasar dalam penyelenggaran pemerintahan daerah.

Perubahan tersebut merubah peta pemerintahan secara keseluruhan di Indonesia, termasuk terhadap pengelolaan keuangan daerah yang salah satunya berimplikasi juga pada perubahan penyusunan Anggaran pemerintah.

Hal-hal pokok dari perubahan trersebut antara lain; pertama, terjadi perubahan mendasar dalam aspek keuangan daerah, adanya diskresi yang luas sebagaimana diatur dalam UU 22/1999, serta dana perimbangan sebagaimana diatur dalam UU 25/1999, akan mengurangi kecenderungan patronasi dan kooptasi yang dilakukan pusat terhadap daerah dalam manajemen keuangannya. Dengan adanya diskresi yang luas tersebut, pemerintah daerah akan dapat menentukan pengeluaran sesuai dengan kebutuhan dan prioritas daerah. Kondisi tersebut secara bertahap akan mengurangi gejala penyeragaman dalam pemanfaatan keuangan daerah sehingga daerah akan dapat lebih leluasa menggunakan inisiatif dan inovasi dalam pemanfaatan anggaran.

Hal pokok kedua adalah, terjadinya pemberdayaan DPRD dimana UU 22/1999 telah mewajibkan kepala daerah untuk bertanggungjawab kepada DPRD. Meningkatnya peran DPRD tersebut akan mempengaruhi hubungan kerja antara DPRD sebagai unsur legislatif (wakil masyarakat) dengan kepala daerah sebagai unsur eksekutif termasuk dalam hal penyusunan anggaran yang harus mendapat persetujuan DPRD sebelum dijalankan.

Hal pokok ketiga, yaitu perubahan mendasar dalam aspek manajemen pelaksanaan urusan otonomi yang pada gilirannya akan bermuara pada pelayanan masyarakat. Era reformasi telah menuntut adanya transparansi dari pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, melalui program-programnya yang di wujudkan dalam bentuk anggaran, dengan tetap harus memperhatikan sisi akauntabel dalam pelayanan . Masyarakat bukan lagi semata –mata sebagai customer atau client dari pemerintah daerah tapi juga sebagai citizen yang memberikan legitimasi politik kepada pemerintah daerah, yang makin dituntut akauntabel pada electorate-nya.

Dari ketiga hal pokok diatas terdapat benang merah yang jelas berkaitan dengan : anggaran. Pemerintah dalam hal ini akan dapat lebih leluasa menggunakan inisiatif dan inovasinya dalam menggunakan anggaran, namun disisi lain DPRD yang merupakan wakil masyarakat yang makin diberdayakan akan tetap melakukan penilaian kewajaran terhadap anggaran yang disusun oleh unsur eksekutif daerah dengan memperhatikan arti anggaran sebagai alat pemerintah dalam meningkatkan pelayanan kepada masyarakat yang memberikan amanatnya kepada DPRD.

Sehingga dengan otonomi daerah dalam prakteknya terjadi perubahan yang signifikan dalam proses penyusunan anggaran yang merupakan salah satu dimensi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Arti pentingnya anggaran bagi suatu pemerintahan daerah dapat difahami dari sisi makna, bahwa anggaran sebagai rencana keuangan pemerintah, dalam menyelengarakan pemerintahan untuk satu tahun anggaran yang akan datang, dimana penyelenggaraan pemerintahan itu akan selalu berorientasi pada peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat. Bila hal ini dikaitkan dengan peran DPRD dalam penetapan anggaran dan ditengah perkembangan pengertian tentang anggaran yang telah menyimpamg (bias) terhadap gagasan universal hukum keuangan, ternyata ada satu hal yang harus segera disamakan persepsi antar fihak terkait tentang pengertian anggaran itu sendiri. Pembiasan pemahaman selama ini telah menyebabkan timbulnya perbedaan sudut pandang tentang anggaran. Terakhir dimuat dalam salah satu media lokal bahwasanya ‘terdapat kesulitan dalam menyamakan persepsi tentang anggaran.’

Untuk itu penting rasanya untuk segera menyamakan persepsi dengan kembali kepada pengertian konsepsional tentang anggaran, suatu pengertian yang akan dapat diterima berbagai fihak terkait dengan anggaran, baik eksekutif daerah maupun legislatif yang dalam konteks politis kelembagaan merupakan wakil masyarakat dalam hal penetapan anggaran.

Pengertian Konsepsional

Pengertian anggaran yang tampaknya relatif cukup komprehensif dan cocok untuk dijadikan acuan, antara lain dikemukakan oleh Eric Kohler (A Dictionary for Accountants) yang mendefinisikan anggaran sebagai :

  1. 1. Suatu rencana keuangan yang merupakan patokan dan pengendalian terhadap kegiatan di masa datang;
  2. 2. Oleh sebab itu, merupakan prakiraan terhadap biaya di masa datang;
  3. 3. Suatu rencana yang sistematik tentang penggunaan tenaga kerja, bahan atau sumber lainnya.

Bila diperhatikan, definisi di atas mencerminkan berbagai fungsi anggaran. Dari fungsi-fungsi yang ada, 2 di antaranya merupakan fungsi yang dianggap sangat penting. Pertama, anggaran berfungsi sebagai suatu rencana, yang berisi tentang kebutuhan akan berbagai faktor (misalnya : uang kas, kapasitas produksi, dlsb) pada suatu waktu tertentu. Sementara itu, rencana itu sendiri memiliki fungsi sebagai penyedia informasi dan juga memberikan arah untuk keputusan berikutnya. Kedua, anggaran dapat berfungsi sebagai suatu pengendali, yang berisi tentang kriteria biaya atau kinerja untuk kemudian dibandingkan dengan pelaksanaannya. Dalam fungsi kedua tersebut anggaran dipandang sebagai suatu sarana yang memudahkan penilaian dan juga memberikan dorongan terhadap langkah-langkah efisiensi.

Pemberian makna umum sebagaimana tersebut di atas, dapat pula dilakukan bagi anggaran yang disusun oleh pemerintah atau yang disebut dengan anggaran pemerintah. Oleh sebab itu, Goedhart menyatakan pula bahwa anggaran, pada prinsipnya, merupakan suatu rencana keuangan. Namun demikian, Goedhart berpendapat bahwa pemaknaan yang demikian hanya dapat dilakukan sepanjang peninjauan anggaran dilakukan dari sudut pandang sosial-ekonomis. Sementara itu, bila peninjauan tersebut dilakukan dari sudut pandang hukum tata pemerintahan, Goedhart berpendapat bahwa anggaran adalah keseluruhan undang-undang yang ditetapkan secara periodik, yang memberi kuasa kepada kekuasaan eksekutif untuk melaksanakan pengeluaran mengenai periode tertentu dan menunjukkan alat-alat pembiayaan yang diperlukan untuk menutup pengeluaran tersebut.

Pandangan Goedhart dari sudut hukum tata pemerintahan tersebut, bila diamati, menyiratkan 2 hal yang sangat penting, yaitu :

Pertama, bahwa anggaran merupakan produk lembaga legislatif;

Kedua, bahwa anggaran, pada prinsipnya, merupakan pemberian kuasa (otorisasi) lembaga legislatif kepada lembaga eksekutif.

Pandangan serupa dikemukakan pula oleh Robert T. Golembiewski dan Jack Rabin yang menyatakan bahwa :

. . . . .budgeting is at once a technical and a political matter, an issue of miniscule procedure as well as lofty policy and substance. This point has sometimes been lost sight of, with profound consequences.

Berkaitan dengan itu, Otto Eckstein dalam bukunya public finance, juga menyatakan bahwa anggaran adalah suatu perincian yang lengkap tentang pengeluaran-pengeluaran dan penerimaan-penerimaan yang diperkirakan oleh pemerintah. Lebih lanjut dinyatakan bahwa cabang eksekutif pemerintah mencapai keputusan-keputusan pengeluaran dan perpajakan dalam menyiapkan dokumen ini; sedangkan cabang legislatifnya mempelajari usul-usul yang dikemukakan dan memberikan pendapatnya tentang rencana-rencana perpajakan pemerintah untuk kemudian menetapkannya menjadi undang-undang.

Bila diperhatikan, pandangan di atas dilandasi oleh suatu sudut pandang dimana studi tentang keuangan pemerintah, pada hakekatnya, bukanlah merupakan studi ilmu ekonomi, melainkan cabang studi ilmu hukum dan ilmu politik. Dan ilmu keuangan pemerintahan, dipandang sebagai suatu studi yang mengkaji hubungan hukum antara lembaga-lembaga politik suatu pemerintahan, dalam hal ini lembaga legislatif dan lembaga eksekutif, dalam rangka pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan.

Sejalan dengan itu, berbagai kepustakaan tentang keuangan pemerintahan, pada umumnya, menyatakan bahwa anggaran adalah suatu dokumen atau keseluruhan dokumen yang berisi prakiraan dan pemberian otorisasi atas sumber pembiayaan dan pengeluaran berbagai lembaga pemerintahan.

Pengertian di atas, pada hakekatnya, mencerminkan 2 sifat dasar anggaran. Pertama, anggaran merupakan suatu dokumen yang menyangkut prakiraan tentang kegiatan keuangan yang nantinya akan dilaksanakan. Kedua, anggaran merupakan suatu dokumen yang berisikan pemberian otorisasi dari pemegang kekuasaan legislatif kepada pemegang kekuasaan eksekutif, atau secara umum, dari pemegang kekuasaan politik kepada pemegang kekuasaan administratif.

Pemberian otorisasi lembaga legislatif tersebut dipandang sebagai cerminan sifat politik dokumen anggaran yang merupakan kunci pokok perbedaan karakter antara keuangan pemerintahan dan keuangan individu. Dalam kaitan itu, kredit anggaran harus dipandang dari sudut pandang yuridis. Kredit anggaran harus diartikan sebagai suatu pemberian otorisasi untuk melakukan pengeluaran. Bukan diartikan sebagai ketersediaan uang dalam kas, yang pada hakekatnya merupakan pengertian material. Oleh karena itu, menurut kenyataan, kredit anggaran dapat diberikan kepada pemerintah, kendati tidak tersedia dana untuk membiayai pengeluaran yang direncanakan.

Namun sebaliknya, lembaga legislatif dapat menolak memberikan otorisasi pengeluaran kepada pemerintah, kendati tersedia cukup dana untuk pembiayaan kegiatan yang diusulkan, bilamana lembaga legislatif tidak menghendaki kegiatan tersebut dilaksanakan.

Mengacu pada berbagai pemikiran di atas, maka dapat diambil suatu kesimpulan, bahwa anggaran adalah suatu bentuk kesepakatan, yaitu kesepakatan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif untuk melaksanakan rencana kegiatan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.

Kesepakatan yang mengandung pemberian persetujuan terhadap rencana kegiatan yang diajukan oleh lembaga eksekutif, sekaligus merupakan persetujuan pemberian otorisasi pengeluaran dan pencarian sumber pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut. Persetujuan terhadap rencana kerja lembaga eksekutif oleh lembaga legislatif membawa konsekwensi terhadap persetujuan rencana keuangan yang diajukan. Kesepakatan tersebut membawa implikasi bahwa :

  1. Pemberian persetujuan tersebut, di satu pihak, melahirkan hak kepada lembaga legislatif untuk melakukan pengawasan terhadap lembaga eksekutif atas pelaksanaan persetujuan dimaksud.
  1. Pemberian persetujuan tersebut, di lain pihak, melahirkan kewajiban bagi lembaga eksekutif untuk melaksanakan persetujuan yang telah disepakati.

Ditinjau dari segi jumlah dan perannya dalam perekonomian, anggaran memiliki fungsi politik, ekonomi dan sosial. Hal ini terlihat bahwa dalam rencana kerja yang diajukan ke lembaga legislatif yang dimanifestasikan dalam jumlah-jumlah uang, pada hakekatnya, merupakan pilihan yang menampilkan arah kebijakan politik lembaga eksekutif. Sehingga diskusi anggaran di lembaga legislatif, pada prinsipnya, adalah suatu bentuk kompromi untuk mencari kesepakatan tentang arah kebijakan politik yang akan ditempuh dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Sementara itu, jumlah-jumlah yang terkandung dalam anggaran menunjukkan derajad campur tangan pemerintah pada perekonomian yang sangat berpengaruh pada tingkat kesejahteraan masyarakat

Anggaran Rutin- Anggaran Pembangunan

Ada hal lain yang juga harus dikembalikan pada pola fikir yang mendasar dalam kaitannya dengan anggaran yaitu, dikotomi antara anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Hal ini selalu diperdebatkan, khususnya pada proses penyusunan dan penetapan anggaran yaitu mengenai besaran antara keduanya dalam komposisi suatu anggaran.

Secara historis munculnya anggaran rutin dan anggaran pembangunan dikarenakan tuntutan dari fungsi mikro-ekonomis anggaran itu sendiri, yang menghendaki pembagian yang jelas menurut tempat biaya (satuan organisasi) dan jenis biayanya. Selain itu sistem keuangan Indonesia termasuk didalamnya sistem anggaran, telah banyak mengadopsi prinsip-prinsip keuangan dari eropa daratan (mengingat indonesia bekas jajahan belanda).

Pembagian anggaran dalam 2 bagian, dikenal dengan sebutan ‘prancis kontinental’. Anggaran dibagi dalam dua buah nisan (diensten) yang besar yaitu, pembagian dalam dinas biasa (gewone dienst) dan dinas modal atau dinas luar biasa (kapitaal dienst) atau (buitengewone dienst).

Dasar fikir pembagian ini ialah, bahwa dinas luar biasa nantinya harus dibiayai dengan ‘pendapatan luar biasa’ yaitu, pinjaman. Dinas biasa dibelanjai dengan pendapatan biasa, seperti pajak dan lain sebagainya. Pembagian anggaran rutin dan anggaran pembagunan didasari hanya sebatas perkiraan mengenai sumber pendanaannya apakah suatu kegiatan/pekerjaan akan dibiayai dari pinjaman atau penerimaan rutin lainnya.

Dalam hal munculnya perdebatan mengenai besaran anggaran rutin yang dibandingkan dengan anggaran pembangunan, sebaiknya kita kembali pada tujuan suatu pemerintahan, yaitu memberikan pelayanan publik, dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Tujuan ini dituangkan dalam bentuk program-program yang kemudian untuk implementasinya akan dirinci dalam sebuah rencana kerja berupa angka-angka (rencana keuangan) yang kemudian dikenal dengan sebutan anggaran.

Jika dalam suatu anggaran pemerintah ternyata, anggaran rutin lebih besar dari anggaran pembangunan ataupun sebaliknya, tidaklah dapat dibandingkan langsung secara gamblang, bahwa jika anggaran rutin lebih besar dari anggaran pembangunan , berarti tidak ada atau sedikit dilakukan pembangunan dalam satu tahun anggaran tersebut, tidak ada peningkatan pelayanan publik dan kurang bisa meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Hal ini satu deviasi persepsi, karena anggaran hanya dapat dibaca jika dibandingkan dengan program-program yang dibuat sebelumnya dengan mengacu pada dua tujuan penyelenggaraan pemerintahan.

Untuk itu jangan terlalu mengkaitkan, bahwa jika anggaran pembangunan kecil, tidak menimbulkan kesejahteraan masyarakat. Disamping itu harus juga difahami esensi anggaran pembangunan yaitu, investasi yang dapat meningkatkan kesejahteraan dan mempunyai impact ekonomis, pemahaman tentang anggaran pembangunan secara teoritis adalah pengeluaran yang diharapkan memberikan nilai tambah(Somitro: Ekonomi Pembangunan) tetapi yang terjadidi masyarakat adalah perluasan definisi yaitu, yang dimaksud dengan anggaran pembangunan adalah pembangunan fisik, hal ini merupakan pemahaman yang bias sehingga lepas dari patokan dasar apakah pengeluaran tersebut menghasilkan produk yang dapat memberikan nilai tambah atau tidak. Suatu pekerjaan yang dibiayai anggaran pembangunan jika tidak mempunyai dua hal tersebut maka pekerjaan itu secara prinsip, tidak termasuk dalam anggaran pembangunan. Pemahaman yang menyimpang pun terjadi dengan menjustifikasi bahwa anggaran pembangunan harus lebih besar dari anggaran rutin, padahal jika pelayanan public dan kesejahteraan belum tercapai, maka yang harus segera diusahakan adalah peningkatan layanan public tersebut baik dibiayai dari anggaran rutin maupun anggaran pembangunan.

Sehingga tidak perlu lagi untuk diperdebatkan besaran anggaran pembangunan/anggaran rutin, karena yang paling penting; ialah apakah pengeluaran tersebut mempunyai impact ekonomis sehingga dapat meningkatkan kesejahtearaan masyarakat dan meningkatkan pelayanan publik.

Bahkan dibeberapa negara telah muncul suatu gagasan, dengan apa yang disebut Unifikasi Budget, yaitu suatu pemikiran yang meniadakan dikotomi anggaran rutin- anggaran pembangunan, tetapi yang diutamakan adalah, anggaran harus mengacu pada tujuan penyelenggaran pemerintahan.

Uraian diatas meskipun belum menguraikan lengkap tentang anggaran sepenuhnya, tampaknya sudah mampu untuk memberikan jawaban yang jelas, tentang ‘kesulitan dalam hal menyamakan persepsi tentang anggaran’.

Anggaran merupakan suatu bentuk kesepakatan antara eksekutif dan legislatif tentang arah kebijakan politik yang akan dilakukan dalam satu tahun anggaran yang akan datang. Pemberian persetujuan terhadap rencana kegiatan yang diajukan eksekutif sekaligus merupakan pemberian otorisasi pengeluaran dan pencarian sumber pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut.

Perbedaan persepsi yang ada tentang anggaran rutin-pembangunan, kita harus kembali kepada tujuan penyelenggaraan pemerintahan. Apakah suatu kegiatan dibebankan pada anggaran rutin atau anggaran pembangunan pada dasarnya tidak terlalu penting untuk diperdebatkan, karena parameter yang lebih mendasar adalah, pengkajian kembali oleh lembaga legislatif, sejauh mana kegiatan-kegiatan tersebut dapat menyentuh kepentingan dalam upaya peningkatan pelayanan public dan kesejahteraan masyarakat.

Pengembalian pemahaman kepada pengertian yang lebih konsepsional, akan dapat lebih membantu dalam mengklasifikasikan program/kegiatan yang harus dimasukkan dalam anggaran dengan skala prioritas, mengingat anggaran selalu mempunyai suatu batas tertinggi yang tidak dapat dilampaui, sedangkan disisi lain selalu terjadi peningkatan jumlah kegiatan yang harus dibiayai oleh anggaran pemerintah (wensbegrootings).

Syakran Rudy, peneliti LM STIE-Patria Artha

harian fajar Makassar,  Juli 2001,Makassar

October 20, 2009 - Posted by | keuangan daerah, keuangan negara

No comments yet.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: